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Lobbyregister: Das Wichtigste zum Groko-Entwurf Koalitions-Modell erreicht Ziele eines Lobbyregisters nicht

Lobbyregister

Update 9. September 2020: Inzwischen wurde der Entwurf für das Lobbyregistergesetz überarbeitet und in den Bundestag eingebracht. Unsere aktuelle Bewertung findet sich hier.

Dass die Koalition aus Union und SPD endlich ein Lobbyregister einführen will, ist ein wichtiger Fortschritt. Vergangene Woche erinnerten wir die Verhandlungsführer in einem offenen Brief an die zentralen Punkte, die ein Lobbyregister enthalten muss. Schon am Tag darauf sickerte der erste konkrete Lobbyregister-Entwurf der Koalition durch. Er ist leider eine große Enttäuschung – er ist absolut unzureichend.

Das vorgesehene Register verfehlt das Ziel, durch Transparenz der Interessenvertretung die Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen zu stärken und damit einem Vertrauensverlust in die Politik entgegenzuwirken. Der Entwurf ist geprägt durch zahlreiche gravierende Lücken und Unbestimmtheiten sowie durch eine erhebliche Einschränkung des Anwendungsbereichs. In dieser Form ist er nicht geeignet, die Debatte über undurchsichtige Einflussnahme zu entschärfen und den Markt der professionellen Interessenvertretung zu ordnen.

Zudem bleibt das vorgesehene Lobbyregister hinter internationalen Standards und im Vergleich mit anderen Ländern zurück. Das gilt für die Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarats (2017) ebenso wie für die „10 Prinzipien für Transparenz und Integrität im Lobbyismus“ der OECD. Auch im Vergleich mit dem Lobbyregister Frankreichs, dem EU-Transparenzregister oder anderen vorliegenden Regelwerken würde das deutsche Modell außerordentlich schwach abschneiden.

Ohne weitere Verbesserungen werden CDU/CSU und SPD die Chance verpassen, eine Lösung in den Bundestag einzubringen, die von der Zivilgesellschaft, weiten Teilen der Interessenvertretungslandschaft, den Medien und internationalen Institutionen als ausreichend anerkannt wird. Aus unserer Sicht sind insbesondere Verbesserungen in folgenden Punkten notwendig:

  • Die Möglichkeit, statt konkreten Kunden nur Branchenangaben zu machen, sollte gestrichen werden. Denn schon diese Option stellt den Wert des ganzen Registers in Frage.

  • Die Angabe von Finanzdaten sollte für alle Lobby-Akteure verpflichtend sein und auf einzelne Kunden/ Mandanten bezogen sein.
  • Die Themen bzw. Ziele sowie Maßnahmen der Lobbyarbeit sollten ebenfalls angegeben werden müssen.
  • Es braucht klare Vorgaben für Kontrollverfahren, insbesondere auch bei möglichen Verstößen. Ansonsten bleibt der Ordnungswidrigkeits-Tatbestand wirkungslos.

  • Die Angaben zu Auftraggebern und Aktivitäten sollten nicht nur einmal jährlich aktualisiert werden, sondern deutlich häufiger (ein quartalsweiser oder monatlicher Turnus hat sich in anderen Registern bewährt).

  • Die Ausnahmen für Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und Kirchen sollten enger gefasst werden.

  • Der Bundestag sollte einen eigenen Verhaltenskodex für Interessensvertreter:innen erarbeiten.

  • Das Lobbyregister sollte für Bundestag und Bundesregierung gelten.

Die Koalition ist mit dem Beschluss, ein Lobbyregister einzuführen, den ersten Schritt gegangen. Aber nun muss sie diesen Weg konsequent weitergehen. Der bisherige Entwurf bleibt leider auf halbem Weg stecken und ist deshalb kein positives Signal vor dem Wahljahr 2021. Das sind die wichtigsten Punkte im Detail:

Branchenangabe statt konkreter Nennung von Auftraggebern

Insbesondere im Bereich der im Auftrag von unterschiedlichen Auftraggebern arbeitenden Dienstleistern (Agenturen, Anwaltskanzleien, Einzellobbyist:innen) ist ein hohes Maß an Transparenz erforderlich. Daher ist es gut, dass der Entwurf festlegt, dass eine Interessenvertretung für Dritte ohne weitere Einschränkungen die Pflicht zur Eintragung in das Lobbyregister auslöst. Dies wird aber konterkariert durch die eingeräumte Möglichkeit, statt des konkreten Auftraggebers lediglich dessen Branche zu nennen.

Damit bleibt die vorgeschlagene Regelung hinter den in der Empfehlung des Ministerkomitees des Europarats formulierten Minimalanforderung an ein Lobbyregister zurück. Dort heißt es deutlich, dass die Identität der Klienten für die Lobbyarbeit betrieben wird, zu den Kernangaben in einem Lobbyregister gehören. Ebenfalls ist in den International Standards for Lobbying Regulation klar festgehalten, dass die Identität desjenigen offengelegt werden muss, der von den Lobbyaktivitäten letztlich profitiert. Auch die OECD zählt diesen Punkt zu den zentralen Anforderungen an die Offenlegung (Prinzip 5).

Es steht zu befürchten, dass die meisten der miteinander im Wettbewerb stehenden Lobbydienstleister die Nennung konkreter Auftraggeber verweigern werden („race to the bottom“). Dies gilt um so mehr, als die Weigerung in keiner Weise negativ sanktioniert würde. So kann die Einflussnahme von einzelnen Unternehmen durch Beauftragung eines Dienstleisters weitestgehend verdeckt bleiben. Da aber Lobbyarbeit von Firmen teilweise darauf zielt, sich Vorteile im Konkurrenzkampf mit anderen Firmen zu verschaffen, ist es auch ordnungspolitisch geboten, hier konkrete Kunden zu nennen.

Zudem ist eine Branchenangabe in vielen Fällen ohne Aussagekraft oder nicht anwendbar. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Auftraggeber in vielen Branchen tätig ist oder mehrere Branchen vertritt. Auch im Fall von Organisationen, die themenübergreifend tätig sind oder keiner abgrenzbaren Branche angehören – etwa Stiftungen – wird die Möglichkeit der Branchenangabe wirkungslos. Es entsteht jedoch ein Anreiz, zwischen eigentlichem Auftraggeber und Dienstleister eine Organisation zu schalten, die dann einem besonders unverfänglichen Bereich wie „Zivilgesellschaft“ oder „Kultur“ zugeordnet wird.

Besonders brisant ist die Anonymisierung von Auftraggebern, wenn es sich bei diesen um ausländische Regierungen handelt. Es ist durchaus üblich, dass autoritäre Regime Vorfeldorganisationen haben und darüber versuchen, in anderen Ländern Einfluss zu nehmen. Eine Beschränkung auf Branchen-Angaben würde diesen Einfluss weiter im Dunkeln lassen.Ein Beispiel dafür ist die Einflussnahme des autoritär regierten Aserbaidschan. Der Lobbyist Eduard Lintner bekam das Geld für seine Lobbytätigkeit von der Association for Civil Society Development in Azerbaijan (ACSDA). ACSDA war eine Schlüsselstelle für die Kaviardiplomatie Aserbaidschans, mit der das Regime seine Anerkennung in westlichen Demokratien erkaufen wollte. Wenn die Branche als Angabe ausreicht, hätte Lintner etwa „Zivilgesellschaft“ angeben können. Damit würde die brisante Identität des eigentlichen Auftraggebers verborgen bleiben.

Das EU-Transparenzregister, in dem bereits viele der auch in Deutschland tätigen Lobbyagenturen und andere Lobby-Dienstleister eingetragen sind, verlangt die Nennung konkreter Kunden und räumt die Möglichkeit einer Verschleierung durch Branchenangaben nicht ein. Die in Brüssel tätigen deutschen Lobbyakteure haben damit kein Problem. Es ist nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen eine Regelung in Deutschland hinter den Anforderungen auf EU-Ebene zurückbleiben sollte.

Kein Opt-Out für Finanzangaben

Auch die im Entwurf eingeräumt Möglichkeit, Finanzangaben zu verweigern, ist hochproblematisch. Auch dieser Opt-Out lässt zu, dass bestimmte Akteure die Transparenzanforderungen unterlaufen. Das trägt gerade nicht dazu, die Debatte zu beruhigen, indem man faire und nachvollziehbare Regeln für alle Akteure etabliert. Vielmehr wird eine Verweigerungsliste dauerhafte Nachfragen, Recherchen und Debatten über die Finanzierung einzelner Lobby-Akteure nach sich ziehen. Das deutsche Lobbyregister würde damit weit hinter den Anforderungen anderer Lobbyregister zurückbleiben. Es ist nicht nachvollziehbar, warum nicht zumindest die Systematik des EU-Transparenzregisters, die Budgetangaben in einem Stufenmodell vorsieht, auch in Deutschland anwendbar sein sollte. Die Begründung, mit der Schaffung einer „gesonderten Liste“, sei die Verpflichtung zur Transparenz grundrechtsschonender ausgestaltet, überzeugt auch daher nicht.

Die Offenlegung von Finanzdaten zur Bedingung für die Ausstellung eines Hausausweises zu machen, ist ein viel zu schwacher Anreiz, um Wirkung zu entfalten. Ein Hausausweis mag Lobbyarbeit in einigen Fällen logistisch einfacher machen. Eine notwendige Voraussetzung für erfolgreiche Lobbyarbeit ist er definitiv nicht. Die Angabe von Finanzdaten sollte deshalb für alle Lobby-Akteure verpflichtend sein. Das gilt insbesondere für die Lobbybudgets an sich. Diese sollten bei Auftrags-Lobbyarbeit je Kunde/Mandant erfolgen. Die Angabe der Gesamtaufwendungen beispielsweise einer Public Affairs-Agentur hat ohne eine solche Aufschlüsselung so gut wie keine Aussagekraft. Auch hier sollte sich die deutsche Regelung zumindest an der aus EU-Ebene seit langem etablierten Praxis orientieren, nach der Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien den finanziellen Umfang ihrer Kunden- bzw. Mandantenaufträge in Stufen ausweisen müssen. Dies wird auch klar von den International Standards for Lobbying Regulation verlangt.

Keine Angabe von Zielen und Maßnahmen der Lobbyarbeit

Der Entwurf sieht weder vor, dass Akteure die Ziele ihrer Tätigkeit nennen müssen, noch die Offenlegung konkreter Maßnahmen der Lobbyarbeit. Damit fehlen weitere Kern-Angaben, die ein Lobbyregister den internationale Standards entsprechend enthalten muss. Ohne Daten zu den Inhalten und Formen der Lobbyarbeit ist der Informationsgehalt des Registers gering.

Deshalb sehen existierende Regelungen hierfür – bisweilen unterschiedlich akzentuierte – Offenlegungspflichten vor. In Frankreich beispielsweise müssen Themenfelder und konkrete Maßnahmen sowie deren Adressatenkreise genannt werden, getreu der klassischen Zielformel, ein Lobbyregister müsse zeigen, „who is lobbying whom on what. Irland, Kanada oder die USA gehen noch weiter und schreiben zusätzlich vor, dass das politische Vorhaben, auf das Einfluss genommen wird, präzise benannt wird. Auch das EU-Transparenzregister verlangt die Angabe von Inhalten der Lobbyarbeit. Je präziser die Angaben, desto stärker trägt das Lobbyregister zu einer lebendigen, selbstbewussten, informierten Debatte und Entscheidungsfindung bei – und kann so zu einem deutlichen Qualitätssprung der demokratischen Kultur beitragen. Fehlen solche Angaben gänzlich, so wie im Vorschlag der Koalition, bleibt dieses Potenzial unausgeschöpft. Stattdessen werden Öffentlichkeit, Medien und Funktionsträger mit Mutmaßungen und Nachforschungen beschäftigt, für welche konkrete Anliegen sich bestimmte Lobbyakteure engagieren. Auch dies trägt nicht zur Beruhigung der Debatte bei. Es ist nicht einzusehen, warum der demokratische Zugewinn, der durch ein inhaltlich aussagekräftiges Lobbyregister realisierbar ist, der deutschen Politik und Gesellschaft versagt bleiben sollte.

Prüfung der Angaben und Durchsetzung der Regeln

Für ein funktionstüchtiges Lobbyregister ist es von zentraler Bedeutung, dass die zu leistenden Angaben wahrheitsgemäß und vollständig sind. Damit dieses Ziel erreicht werden kann, ist ein Mechanismus zur Prüfung und Kontrolle in Verbindung mit Sanktionen bei fehlenden oder falschen Angaben notwendig.

Gut ist daher, dass der Entwuf in § 5 einen neuen Ordnungswidrigkeits-Tatbestand einführt. Allerdings lässt der Entwurf offen, ob, von wem und in welcher Weise die Angaben im Register überprüft werden. Ohne Prüfverfahren können Verstöße nicht festgestellt, geschweige sanktioniert werden. Da das Register laut Entwurf von der Bundestagsverwaltung geführt werden soll, müsste zumindest ergänzend klargestellt werden, welche Rechte die Behörde gegenüber registrierungspflichtigen Interessenvertreter:innen hat, welche Fristen gelten, dass und in welcher Weise Verstöße veröffentlicht werden. Als vorbildliches Modell kann hier das Monitoring-, Prüf- und Reportingverfahren in Kanada genannt werden, das zudem mit einem differenzierten Sanktionsrepertoire in der Lage ist, mit Verstößen unterschiedlichen Schweregrads angemessen umzugehen. Empfehlenswert wäre zudem ein Beschwerdemechanismus, über das sich öffentliche Funktionsträger:innen, aber auch die Öffentlichkeit an die registerführende Stelle wenden kann.

Es ist weiterhin fraglich, ob die Bundestagsverwaltung personell und von ihren Kompetenzen her ausreichend ausgestattet ist, um die Registrierungspflicht gegenüber sich dieser Pflicht entziehenden Akteuren durchzusetzen und die geleisteten Angaben von registrierten Interessenvertretungen zumindest stichprobenartig zu überprüfen. Insbesondere, wenn das Lobbyregister auch für die Interessenvertretung gegenüber der Bundesregierung gelten soll, wäre die Schaffung einer eigenen Stelle in Form eines Lobby-Transparenzbeauftragten mit entsprechenden Kompetenzen vorzuziehen. Solche unabhängigen Stellen sind auch international üblich – nicht zuletzt, weil damit Interessenkonflikten wirksam vorgebeugt werden kann.

Angaben müssen aktuell sein und angemessen veröffentlicht werden

Der Entwurf sieht vor, dass die Angaben im Register nur einmal jährlich zu aktualisieren sind. Das ist nicht ausreichend, insbesondere im Fall von Akteuren, die im Auftrag Dritter arbeiten. Rahmendaten und Angaben zur Finanzierung können in diesem Turnus angeben werden. Aber gerade dort, wo unmittelbar auf politische Entscheidungen oder Gesetze Einfluss genommen wird, kommt eine Angabe im Folgejahr viel zu spät. Dadurch würde das Ziel der Herstellung von Transparenz darüber, wer in wessen Auftrag Einfluss nimmt, unterlaufen. Zumindest die Auftraggeber sollten deshalb häufiger aktualisiert werden: entweder quartalsweise oder jeweils mit einer bestimmten Frist ab Auftragsbeginn.

Weiterhin sollte der Entwurf klarstellen, wie und wo die Angaben veröffentlicht werden. Wir verweisen hier auf die Anforderungen der International Standards for Lobbying Regulation, in denen es zu diesem Punkt heißt: „the information should be made available online, through a single website, free of charge, indexable and downloadable in full as machine readable open data. As far as possible, this data should conform to existing open data standards. A unique identifier shall be assigned to each lobbyist and organisation registered. Linking the information to other data sets, including those arising from proactive government disclosure, is highly recommended.“

Zu weitgehende Ausnahmen für Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände, Religionsgemeinschaften

Der Entwurf sieht weitreichende Ausnahmen für Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände sowie für Kirchen und Religionsgemeinschaften vor. Zwar ist es richtig, dass Art. 9 Abs. 3 GG der Regulierung gewisse Grenzen setzt. Die hier vorgenommene Ausnahmeregelung für die Sozialpartner erscheint aber dennoch deutlich zu weitgehend und allgemein. Die Koalitionsfreiheit wird nicht eingeschränkt, wenn Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände sich in das Lobbyregister eintragen müssen, wenn sie allgemein auf politische Entscheidungen und Gesetze einwirken möchten. Eine Ausnahme sollte sehr viel enger gefasst werden und auf die spezifische Rolle als Tarifpartner abstellen. Auch für Kirchen und organisierte Religionsgemeinschaften sollte die Ausnahme enger gefasst werden und sich auf religionsspezifische Angelegenheiten beschränken. Auch an dieser Stelle verweisen wir auf das EU-Register und das Lobbyregister Frankreichs, die deutlich engere Aussnahmen vorsehen.

Kein eigener Verhaltenskodex

Der Entwurf sieht vor, dass Lobbyist:innen sich an einen Verhaltenskodex halten müssen. Das ist gut. Jedoch beschränkt sich der Entwurf darauf, die Einhaltung der Kodizes allein der Selbstorganisation zu überlassen. Eine solche Selbstorganisation mit entsprechenden Rügeverfahren und anerkannten Gremien gibt es allerdings längst nicht in allen Bereichen und für alle Akteure. Wir halten es daher für geboten, dass der Bundestag einen eigenen Verhaltenskodex erarbeitet, den alle Interessenvertreter:innen mit Eintragung in das Register verpflichtend einhalten müssen und dessen Einhaltung von der registerführenden Stelle überprüft wird. Berufsständische Kodizes und Mechanismen der Selbstkontrolle können ergänzend gelten.

Kein Lobbyregister für Bundesregierung und Ministerien

Ein Großteil der Interessenvertretung findet gegenüber der Bundesregierung und den Bundesministerien statt. Zwar ist davon auszugehen, dass viele Interessenvertretungen sowohl gegenüber dem Bundestag als auch gegenüber den Ministerien Interessen vertreten und daher auch in einem nur für den Bundestag geltenden Register eingetragen wären. Aber es gibt durchaus Konstellationen, wo die Ministerien bzw. die Bundesregierung alleiniger Adressat von Lobbyaktivitäten sind. Beratungsunternehmen oder Agenturen, die im Kundenauftrag an die Ministerien herantreten, würden von den Transparenzanforderungen komplett ausgenommen. Dabei werden gerade sie häufig als Lobbydienstleister für Anliegengebucht, die sich nur auf exekutive Prozesse beziehen. Ein auf den Bundestag beschränktes Lobbyregister setzt den Anreiz, solche Aufträge in separate Tochterfirmen auszulagern und damit intransparent zu halten. Dabei ist gerade bei Lobbyagenturen und einzelnen Berater:innen wie ehemaligen Politiker:innen mehr Transparenz nötig, wie aktuell beispielsweise der Fall Wirecard zeigt. Ein Lobbyregister, das nur für den Bundestag gilt, wird die Lobbyszene damit in wichtigen Bereichen nicht ausreichend erfassen.

Klar ist allerdings auch: Das Lobbyregister sollte ergänzt werden durch einen legislativen bzw. exekutiven Fußabdruck, der konkret nachzeichnet, welche Akteure auf welche Weise an Gesetzgebungsprozessen beteiligt waren.

Der Entwurf bleibt hinter internationalen Standards zurück

Insgesamt bleibt das vorgesehene Lobbyregister hinter internationalen Standards und im Vergleich mit anderen Ländern zurück: Im März 2017 hat der Europarat seine Mitgliedstaaten aufgerufen, einen soliden Rechtsrahmen zu gewährleisten, um die Transparenz von Lobbytätigkeiten zu steigern. In der Empfehlung des Ministerkomitees sind klare Anforderungen an einen solchen Rechtsrahmen formuliert. Der vorliegende Entwurf bleibt in mehrerer Hinsicht hinter diesen Anforderungen zurück.

Der Entwurf bleibt auch hinter den „International Standards for Lobbying Regulation“ zurück, die von mehreren internationalen zivilgesellschaftlichen Organisationen in einem zweijährigen kollaborativen Prozess erarbeitet wurden.

Ebenfalls ist der Entwurf nicht geeignet, den Anforderungen der OECD gerecht zu werden, die bereits 2013 Empfehlungen und Minimalanforderung für die Lobbyregulierung in ihren „10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying“ formuliert hat.

Auch im Vergleich mit dem Lobbyregister in Frankreich oder dem EU-Transparenzregister würde die deutsche Regelung in wesentlichen Punkten schwach abschneiden. Wir halten Verbesserungen in wesentlichen Punkten deshalb für zwingend erforderlich. Union und SPD haben dafür alle Möglichkeiten. Noch ist nichts entschieden.

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Timo Lange

Autor: Timo Lange

Hat in Berlin Politikwissenschaft studiert und vertritt LobbyControl in unserem Berliner Büro gegenüber Medien und Politik.

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