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DSA/DMA: Wie Big Tech neue Regeln für digitale Plattformen verhindern will Ein Beitrag von Corporate Europe Observatory und LobbyControl

Macht der Digitalkonzerne

Google, Facebook, Microsoft und Co. versuchen die bevorstehenden neuen Regeln für digitale Plattformen zu verhindern. Wie die Digitalkonzerne gegen den Digital Services Act (DSA) und Digital Markets Act (DMA) vorgehen, zeigen Auswertungen unserer Brüsseler Partner von Corporate Europe Observatory. Die Ergebnisse der Auswertung dokumentieren wir hier.

Trotz Lockdown: Lobbyarbeit auf Hochtouren

Trotz des erneuten Lockdown arbeiten Lobbyisten in Brüssel auf Hochtouren. Sie nutzen dabei eine Reihe von Online-Formaten und fragwürdige Studien. Besonders brisant: ein geleaktes Lobbystrategiepapier von Google, das zeigt, wie aggressiv der Konzern gegen DSA und DMA vorgeht. (Unsere Analyse des Leaks finden Sie hier.)

Doch dies sind nur die ersten Anzeichen einer Lobbyschlacht, die noch lange andauern dürfte. Heute veröffentlicht die EU-Kommission ihren ersten Entwurf für die neuen Regeln. Die Entwürfe gehen dann an das EU-Parlament und den Rat. Die Lobbyarbeit wird gegenüber diesen Gremien also weitergehen. Bislang sieht es so aus, als würden die Vorschläge der Kommission die Macht der Techkonzerne ernsthaft begrenzen. Damit würde sie kleinen und mittleren Unternehmen in der Auseinandersetzung mit der Monopolmacht der großen Internetplattformen den Rücken stärken. Nicht überraschend ist deswegen die massive Lobbyarbeit von Google und Co. Schon jetzt zeichnet sich ab, dass die Kampagne der Techkonzerne die Debatte um die neuen Gesetze beeinflusst.

Neben EU-Kommissarin Vestager ist Binnenmarktkommisar Breton zuständig für die neuen Regeln für digitale Plattformen. Bild: Europäisches Parlament; Anhörung vor dem Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments; Lizenz: CC BY 2.0

CC-BY 2.0

Was steht auf dem Spiel?

Zwei umfassende Gesetzesinitiativen der EU stehen derzeit zur Debatte:

1. Der Digital Services Act (DSA) soll die E-Commerce Richtlinie aus dem Jahre 2000 auf Stand bringen. Dabei geht es um Fragen zum Umgang mit Falschinformationen und Hassparolen auf Plattformen oder um die Verantwortung für den Betrug beim Verkauf von Produkten auf Plattformen.

2. Mit dem Digital Markets Act (DMA) stehen außerdem wettbewerbspolitische Regeln auf der Tagesordnung. Zwei wichtige Punkte, die dabei gehandelt werden, sind von weitreichender Bedeutung.

  • Da ist zum einen die sogenannte Gatekeeper-Funktion von Plattformen. Amazon etwa entscheidet, wie die Regeln auf der Plattform aussehen, wer dort seine Produkte verkaufen kann. Dabei kommt es immer wieder zur Bevorzugung (self-preferencing) der eigenen Produkte gegenüber den Produkten anderer Anbieter, etwa dadurch, dass die eigenen Produkte den Kund*innen häufiger angezeigt werden. Laut einem durchgesickerten Dokument erwägt die Kommission, Selbstbevorzugung zu verbieten und dafür eine Definition der Gatekeeper-Funktion von Plattformen festzuschreiben.
  • Zusätzliche Instrumente in der Wettbewerbspolitik sollen geschaffen werden, darunter ein sogenanntes “Marktuntersuchungsinstrument” (englisch: market investigation tool), mit dem die Wettbewerbslage auf einem Markt besser ausgewertet werden kann. Dies würde bedeuten, dass die zuständigen Wettbewerbsbehörden in der Lage wären, nicht nur das Verhalten eines einzelnen Unternehmens untersuchen zu können, sondern einen ganzen Markt, um zu beurteilen, ob es strukturelle Merkmale gibt, die den Wettbewerb verhindern und Verbraucher*innen schädigen. Dies könnte ein großer Fortschritt für die EU-Wettbewerbspolitik sein, die bisher von Untersuchungen geprägt war, die sich über Jahre hinziehen und bei denen sich die möglichen Gegenmaßnahmen oft auf Geldstrafen beschränken. Geldstrafen ändern jedoch nichts an problematischen Strukturen. Nach einer negativen Bewertung durch das EU-Regulatory Scrutiny Board sieht es für die Einführung dieses wichtigen Instruments jedoch schlecht aus.

Zudem gibt es Pläne, dass Thema benutzerdefinierte Werbung anzugehen. Über das sogenannte “Micro-Targeting” gibt es bereits seit dem Cambridge Analytica Skandal eine kritische Debatte, weil darin erstmals sichtbar wurde, wie gezielte Online-Werbung über Facebook systematisch Politik beeinflusst hat. In der Zivilgesellschaft und unter politischen Entscheidungsträger*innen wächst die Sorge, dass diese Geschäftsmodelle mit dem Recht der Nutzer auf Privatsphäre kollidieren und Manipulations- und Desinformationskampagnen ermöglichen. In einer Plenarabstimmung im Oktober legte das Europäische Parlament seine Position zu diesem Thema fest. Benutzerdefinierte Werbung solle „zugunsten weniger aufdringlicher, kontextualisierter Formen der Werbung strenger reguliert werden.“ Das Parlament forderte die Kommission dazu auf, mit der Prüfung von Optionen für eine Regulierung zu beginnen, die letztlich zu einem Verbot führen solle. Im Moment ist ein Verbot unwahrscheinlich, aber dies könnten die ersten Schritte in diese Richtung sein.

Entflechtung: Ja oder nein?

Ein großer Konflikt auf politischer Ebene scheint sich jedoch genau auf die Abhilfemaßnahmen zu beziehen, die den Behörden zur Verfügung stehen, wenn sie Marktmissbräuche feststellen. Insbesondere die Möglichkeit, eine strukturelle Trennung verschiedener Teile dieser Unternehmen vorzunehmen, die gemeinhin als Entflechtung bezeichnet wird, ist innerhalb der EU-Kommission umstritten. Binnenmarktkommissar Breton ist einer der Befürworter, ebenso wie die französische und die niederländische Regierung. EU-Kommissions-Vizepräsidentin Vestager, ebenfalls zuständig für die kommenden Regeln, scheint jedoch der Ansicht zu sein, dass eine Entflechtung „zu weit“ gehe.

Google und andere Internetplattformen ganz vorne beim Lobbying zum DSA

Wer versucht am meisten, den DSA und DMA zu beeinflussen? Die schnelle und einfache Antwort lautet: die großen Internetplattformen, allen voran Google. Das wird anhand der Lobbytreffen deutlich, die Kommissar*innen und ihre Kabinette sowie Generaldirektoren seit Beginn der Juncker-Kommission Ende 2014 veröffentlichten. Seit Beginn der Von der Leyen-Kommission im Dezember 2019 bis Oktober 2020 fanden 158 Treffen zu DSA und DMA statt.

103 unterschiedliche Lobbyakteure nahmen diese Treffen wahr, die meisten davon Unternehmen und ihre Verbände. Doch nur 13 Akteure hatten mindestens drei oder mehr Treffen zu dem Thema. Darunter sind drei der größten Techkonzerne: Google, Facebook und Microsoft. Die beiden anderen Techgiganten, Apple und Amazon, haben ebenfalls Lobbyarbeit zum DSA gemacht, jedoch weniger Treffen wahrgenommen. Zwei große Verbände rangieren ebenfalls unter den Top 10: DigitalEurope und die Amerikanische Handelskammer. In beiden Lobbygruppen sind die großen Techkonzerne Mitglieder.

Lobby-Organisation Anzahl der Treffen zum DSA/DMA
Google 5
American Chamber of Commerce to the European Union (AmCham EU) 4
Bureau Européen des Unions de Consommateurs (BEUC) 4
eu travel tech 4
European Magazine Media Association (EMMA) 4
European Newspaper Publishers‘ Association (ENPA) 4
Snap, Inc. 4
Spotify Belgium SA 4
DIGITALEUROPE (DE) 3
Facebook Ireland Limited (FB-I) 3
Microsoft Corporation 3
Prosus 3
Schibsted ASA 3

Andere Techplattformen und Verleger ebenfalls aktiv

Auch andere Unternehmen trafen sich mit der Kommission mehr als dreimal: EU Travel Tech, die Lobbygruppe, die Unternehmen wie Booking.com vertritt; Snap.Inc, das Unternehmen, das Snapchat besitzt; das europäische Spotify; Technologieinvestor Prosus; Verlegerverbände, der europäische Zeitungsverlegerverband (ENPA) und die European Magazine Media Association (EMMA) sowie das Verlagsunternehmen Schibsted ASA.

Einsam vorne dabei: Der Europäische Verbraucherschutzverband

Nur eine zivilgesellschaftliche Organisation, der Dachverband der Verbraucherorganisationen BEUC, gehört zu den führenden Lobbyakteuren beim DSA. Alle anderen Plätze sind von Unternehmen und ihren Verbänden besetzt. Andere NGOs, die ebenfalls zum DSA aktiv waren, sind Reporter ohne Grenzen, das Europäische Netzwerk für digitale Rechte (EDRI) und die Electronic Frontier Foundation (EFF). Diese Akteure trafen sich jeweils zwei Mal mit der Kommission.

Die Spitze des Eisbergs

Die vorliegende Liste gibt einen ersten Eindruck davon, wer aktiv Lobbyarbeit zu DSA und DMA betreibt. Sie ist jedoch bei Weitem nicht vollständig. Zunächst einmal deckt sie nicht die Beamt*innen in den unteren Ebenen der Kommission ab, die tatsächlich an den Richtlinien schreiben. Nur die höchsten Ebenen der EU-Kommission (etwa 10% des gesamten Personals) veröffentlichen ihre Lobbytreffen. Hinzu kommt, dass diejenigen, die ihre Sitzungen veröffentlichen sollten, dies oft sehr spät tun: Vizepräsidentin Vestager zum Beispiel hat seit Mitte Oktober kein einziges Treffen mehr protokolliert.

Last-Minute Treffen von Techkonzernen mit der EU-Kommission

Hochrangige Last-Minute-Lobbytreffen fanden kurz vor Veröffentlichung des DSA und DMA Entwurfs statt. Googles CEO Sundar Pinchar stand in den vergangenen Wochen mit mindestens zwei Kommissar*innen, Breton und Jourova, in Kontakt. Ganz zu schweigen von dem Treffen, das am 2. Dezember zwischen Kommissar Breton und Vertretern von Google und Youtube (beide gehören zum Konzern Alphabet), Apple, Amazon und Facebook, TikTok, aber auch europäischen Unternehmen wie booking.com stattfand (die vollständige Liste hier). Es scheint, dass die Techunternehmen das Glück auf ihrer Seite haben könnten, da sie nicht einmal um dieses Treffen bitten mussten. Es war Breton selbst, der die Initiative ergriff, sie einzuladen, um den Entwurf für die neuen Regeln mit ihnen zu diskutieren.

Offener Brief: Unsere Kritik zeigt Wirkung

In einem offenen Brief haben wir das Treffen gemeinsam mit unserer europäischen Allianz ALTER-EU kritisiert und vor der Lobbymacht der Techkonzerne gewarnt. Kommissar Breton reagierte auf das Schreiben und lud in der Folge für den 9. Dezember Verbraucherschützer*innen und zivilgesellschaftliche Organisationen ein. Er kündigte bei Twitter an, dass zu DSA und DMA jede Stimme gehört werde:

Das ist ein wichtiges Signal, das wir sehr begrüßen. Entscheidend ist aber, dass es nicht bei einem symbolischen Treffen mit der Zivilgesellschaft bleibt, sondern dauerhaft Mechanismen dafür sorgen, dass es mehr Ausgewogenheit beim Lobbyeinfluss gibt. Wir werden die zuständigen Kommissar*innen Breton und Vestager daran erinnern. Denn bisher ist das Lobbying insgesamt durch Unausgewogenheit zugunsten von Big Tech gekennzeichnet.

Lobbyarbeit in Rat und Parlament bereits im vollen Gange

Mit der Veröffentlichung der Kommissionsvorschläge zu DSA und DMA beginnt die Arbeit von Europaparlament und Rat an den Vorschlägen. Doch bereits jetzt ist die Lobbyarbeit dort in vollem Gange. Denn das Europäische Parlament hat bereits 2019 über neue Regeln für digitale Plattformen diskutiert und vier separate Berichte verfasst, die deutlich machen, was es von der Kommission erwartet. 333 Treffen wurden von Abgeordneten des Europäischen Parlaments zu diesen Vorschlägen protokolliert (Anmerkung: die gezählten Treffen enthielten die Schlagwörter Digital Services Act, DSA, New Competition Tool; Treffen einsehbar auf parltrack).

Interessanterweise sieht die Liste der Top-10-Lobbyisten im Europäischen Parlament anders aus als bei der Europäische Kommission. Zivilgesellschaftliche Organisationen wie die European Digital Rights Initiative (EDRI) oder der Verband der Verbraucherorganisationen (BEUC) hatten hier mehr Zugang. Dennoch ist das vielleicht auffälligste Ergebnis, dass Google auch in dieser Tabelle mit 14 Treffen immer noch an der Spitze aller Lobbyakteure steht. Doch auch hier ist die Auswertung mit Vorsicht zu genießen. Laut Transparency International EU hatten bis September 2020 nur 44% der Europaabgeordneten ihre Lobbytreffen aufgelistet. Das heißt, dass mehr als die Hälfte der Abgeordneten ihre Treffen noch nicht angeben.

Unzureichende Transparenz des Rats

Noch weniger Transparenz können wir vom Rat erwarten, wo es keine zentrale Verpflichtung zur Offenlegung von Lobby-Sitzungen gibt. Nur eine Handvoll ständiger Vertretungen tun dies freiwillig. Und selbst dann ist die Offenlegung tendenziell auf die höheren Ebenen beschränkt, normalerweise auf den Botschafter und den stellvertretenden Botschafter, so dass alle mit konkreten politischen Prozessen befassten Beamten von der Offenlegung ausgenommen sind.

Ein Beispiel dafür, wie sich dies auswirkt, ist die Ständige Vertretung Portugals, die im Januar die EU-Ratspräsidentschaft übernehmen soll und vor kurzem mit der Offenlegung von Lobbytreffen begonnen hat. Das offizielle Webseite listet nur 11 Treffen mit unterschiedlichen Akteuren auf (darunter der neue Chef-Lobbyist von Facebook für die EU und DigitalEurope). Doch bei einer kürzlich vom Verband der Computer- und Kommunikationsindustrie (CCIA) organisierten Veranstaltung sagte ein Vertreter der portugiesischen Ständigen Vertretung, dass die Portugiesen Dutzende von Treffen mit Lobbygruppen abgehalten hätten, um die neuen Regeln für digitale Plattformen zu diskutieren. Einer dieser Interessenvertreter scheint die CCIA selbst gewesen zu sein, die anscheinend nicht eine, sondern eine „Reihe von Treffen“ mit „portugiesischen Politikern und hohen Beamten“ durchgeführt hat. Keines dieser Treffen wurde im offiziellen Protokoll der portugiesischen Ständigen Vertretung für Lobbyarbeit aufgeführt.

Ausschnitt aus der durchgesickerten Lobbystrategie von Google zum DSA.

Googles durchgesickerte Lobby-Strategie: Konflikte schaffen und Third Parties mobilisieren

Tiefe Einblicke in die Lobbyarbeit der Techkonzerne zu DSA und DMA haben wir über ein Leak der Google Lobbystrategie durch die französische Zeitung Le Point erhalten. Das Dokument legte schwarz auf weiß dar, wie Google aggressiv und mit viel Lobbypower gegen die neuen Regeln für digitale Plattformen vorgeht. Eine genaue Auswertung haben wir zuvor hier vorgenommen.
Hier nur die Eckpunkte:

  • Google verfügt in Europa über ein breites Lobbynetzwerk, dass nur in Teilen transparent agiert.
  • Bei diesem Netzwerk spielt die systematische Zusammenarbeit mit Denkfabriken (englisch Think Tanks) eine zentrale Rolle.
  • Darüber hinaus finanziert Google angebliche Verbände von kleinen und mittelständischen Unternehmen, wie Allied for Startups, die ähnliche Positionen wie die großen Techkonzerne zu DSA und DMA vertreten.
  • Google will die hauseigene Videoplattform Youtube für die Lobbyarbeit zum DSA/DMA nutzen.
  • Politisch strategisch versucht Google die EU-Institutionen gegeneinander auszuspielen und insbesondere den industriefreundlichen Rat auf seine Seite zu bringen.
  • Die Kampagne richtet sich explizit gegen EU-Binnenmarktkommissar Thierry Breton, der anders als seine Kommissionskollegin Vestager ein härteres Vorgehen gegen die großen Techkonzerne anmahnt und notfalls mit Zerschlagung der Plattformen gedroht hatte.
  • Google will laut dem Strategiepapier die politische Debatte rund um den DSA grundlegend ändern (“reset the political narrative”). Dazu soll der Eindruck erweckt werden, dass strengere Regeln über den DSA den Nutzer*innen des Internet schaden. Das zeigt sich bereits an der “#morenotless”-Kampagne von Google.
  • Darüber hinaus will Google mit dem Verweis auf Corona und den Digitalisierungsschub neue Regeln für digitale Plattformen als Innovationshemmnis brandmarken.

Die durchgesickerte Lobbystrategie führte dazu, dass sich Google-Chef Sundar Pichai dazu gezwungen sah, sich bei Kommissar Breton bei einem Treffen offiziell zu entschuldigen. Abgesehen davon hält Google jedoch an seiner Lobby-Strategie fest.

Dichte Vernetzung der Big5 (GAFAM) über 73 Organisationen

Auch die Big 5 (Google, Apple, Amazon, Facebook und Microsoft) sind sehr gut vernetzt in Europa. Infolge zahlreicher Beschwerden von Lobbycontrol und Corporate Europe Observatory, in denen wir Think-Tanks aufforderten, ihre Geldgeber und Mitgliedschaften offenzulegen, aktualisierten die fünf Techkonzerne ihre Lobbyregistereinträge. Dadurch vergrößerte sich die Zahl der Lobbygruppen und Think-Tanks, die sie finanzieren oder bei denen sie Mitglied sind, deutlich. Die Liste ist nun die umfassendste, die es je gab – obwohl sie immer noch unvollständig ist – und zeigt, dass die Big 5 Mitglieder von 73 verschiedenen Organisationen sind. Siehe die Tabelle hier.

Die Lobbymacht von Google und Co bei DSA und DMA

Die letzten Monate haben gezeigt, wie aggressiv und undurchsichtig die großen Digitalkonzerne gegen die geplante Regulierung vorgehen. Die EU-Kommission muss jetzt sicherstellen, dass Digital Markets Act und Digital Services Act kein zahnloser Tiger werden.
Unsere Recherchen zeigen, dass die Digitalkonzerne extrem viel Lobbypower haben und mit ihrer Lobbyarbeit in Brüssel oft intransparent vorgehen. Allein die großen fünf Techkonzerne geben rund 19 Mio Euro für Lobbyarbeit aus – doppelt so viel wie die sieben größten Autobauer Europas. Google und Co. arbeiten häufig mit sogenannten Denkfabriken zusammen. So kann der Eindruck entstehen, dass die Anliegen der Unternehmen von vordergründig unabhängigen Fürsprechern unterstützt werden. Das erhöht die Chancen, die Politik zum eigenen Vorteil zu beeinflussen.
Google, Amazon und Co. werden alle Hebel in Bewegung setzen, um zu verhindern, dass ihre Macht beschränkt wird. Die EU-Kommission muss deshalb in dem anstehenden Gesetzgebungsprozess auf Transparenz und Ausgewogenheit achten. Verbraucherschützer*innen und zivilgesellschaftliche Organisationen dürfen nicht benachteiligt werden. Die Digitalisierung muss demokratisch gestaltet werden.

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