Die Staatengruppe gegen Korruption des Europarats (GRECO) hat Deutschland ein schlechtes Zeugnis beim Kampf gegen Korruption und für mehr Transparenz ausgestellt. Zwei Jahre hatte die Bundesregierung Zeit 20 Empfehlungen zur Transparenz der Parteienfinanzierung (pdf) und zur Kriminalisierung von Korruption (pdf) umzusetzen. Die Frist dafür lief Mitte letzten Jahres ab. Laut GRECO wurden lediglich vier der Empfehlungen zufriedenstellend umgesetzt. Selbst in der diplomatischen Sprache des Europarat-Gremiums klingt die Kritik deutlich: Im Fazit des GRECO-Umsetzungsberichts wird geurteilt, „dass der sehr geringe Grad der Erfüllung der Empfehlungen als ‚allgemein unbefriedigend‘ […] anzusehen ist.“

Angela Merkel in der Pflicht

Deutschland wird nun nochmals eine Frist bis zum 30. Juni 2012 eingeräumt, um den Empfehlungen nachzukommen. Wird auch diese Frist gerissen, kann GRECO eine hochrangige Kommission nach Deutschland schicken, um vor Ort auf die Umsetzung der Empfehlungen zu drängen. Aus unserer Sicht ist jetzt Angela Merkel als Regierungschefin in der Pflicht, Position zu beziehen und im Rahmen ihrer Richtlinienkompetenz auf mehr Transparenz und eine Umsetzung der internationalen Abkommen zu drängen.

Darüber hinaus bedauere die Staatengruppe sehr, dass Deutschland als eines der GRECO-Gründungsmitglieder das Strafrechtsübereinkommen über Korruption von 1999 samt Zusatzprotokoll als eines der wenigen Länder bisher nicht ratifiziert hat. Auch die UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) hat Deutschland als eines von wenigen Ländern weltweit bisher nicht ratifiziert.

Mehr Druck für mehr Transparenz nötig

Bereits letztes Jahr haben wir uns dafür eingesetzt und Druck aufgebaut, dass der Bundestag den Empfehlungen der Staatengruppe nach kommt und den Evaluierungsbericht zur Transparenz der Parteienfinanzierung ernst nimmt (siehe Links unten). Unter anderem hatte GRECO empfohlen zu klären, unter welchen Bedingungen Parteisponsoring möglich sein soll. Gerade in diesem Bereich sehen wir derzeit die größten Transparenzlücken. Empfohlen wurde auch, die Offenlegungsgrenzen bei Parteispenden zu senken, was wir ausdrücklich unterstützen. Dem ist der Bundestag bisher nicht nachgekommen. Wichtig wäre darüber hinaus eine gesonderte Berichtspflicht zu Spenden und sonstigen Einnahmen in Wahlkampfzeiten. Auch das hat GRECO empfohlen – während der Innenausschuss des Bundestages derartige Maßnahmen für überflüssig hält. Wir wollen demnächst eine Online-Aktion starten, um den Druck auf Schwarz-Gelb zur Umsetzung der Empfehlungen zu erhöhen.

Aktuell, 12. Juni: Die Aktion läuft jetzt unter www.lobbycontrol.de/gelbekarte – Machen Sie mit und unterschreiben Sie unseren Appell an Angela Merkel!

Die Empfehlungen im Detail

Worum geht es bei den 20 Empfehlungen im Einzelnen? Wie haben Bundesregierung und Bundestag bisher darauf reagiert? An welchen Stellen besteht der dringendste Handlungsbedarf? Auf diese Fragen geben wir im Folgenden detailliert Antwort.

Der Bereich Parteienfinanzierung:

Dieser Bereich ist aus lobbykritischer Sicht besonders interessant. Von den zehn Empfehlungen wurden laut Umsetzungsbericht zwei „zufriedenstellend umgesetzt“, eine „zufriedenstellend abgearbeitet“, sechs „teilweise umgesetzt“ und eine „nicht umgesetzt“. Worum geht es im Einzelnen?

Die 10 Empfehlungen im Überblick:

Empfehlung 1: „Die Länder sollten aufgefordert werden, an Wählervereinigungen, die nicht nur auf kommunaler Ebene am politischen Leben teilhaben, die gleichen Anforderungen hinsichtlich Transparenz, Kontrolle der Rechnungslegung und Sanktionen bei Verletzung geltenden Rechts wie an Parteien zu stellen.“

Worum es geht: Wählervereinigungen oder Wählergruppen entstehen oft aus Bürgerinitiativen und sind Vereinigungen von Bürgerinnen und Bürgern zur Kandidatur bei Wahlen – meist auf Kommunalebene. Von der Rechtsform her sind sie oft eingetragene Vereine und da es sich nicht um Parteien handelt, unterliegen sie nicht automatisch dem Parteiengesetz, welches Anforderungen z.B. im Bereich der Transparenz von Spenden stellt. Daher empfiehlt GRECO Wählervereinigungen, die auch auf Landesebene antreten, Parteien im Hinblick auf Transparenz und Rechenschaftspflichten gleichzustellen.

Position der zuständigen Behörde: Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder hat GRECO gegenüber angegeben, dass in neun Ländern Wählervereinigungen bei Landtagswahlen zugelassen werden können. Die betroffenen Länder gaben an, dass entweder im Landesrecht bereits entsprechende Anforderungen verankert seien, oder dass das Parteiengesetz angewandt würde.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde zufriedenstellend umgesetzt. GRECO stellt fest, dass die Anwendung des Parteiengesetz auf Wählervereinigungen umstritten ist und empfiehlt den Beratungsprozess fortzusetzen, um eine einheitliche Rechtslage zu schaffen.

Bewertung durch LobbyControl: Grundsätzlich unterstützen wir die Position von GRECO, die Transparenz- und Rechenschaftsanforderungen bei Wählergruppen anzugleichen.

Empfehlung 2: „i) Ein Verfahren für die Veröffentlichung von Rechenschaftsberichten für den Wahlkampf auf Bundesebene sollte eingeführt werden, das die Informationen kurz nach den Wahlkämpfen verfügbar macht; ii) die Länder sollten aufgefordert werden, ähnliche Maßnahmen für Wählervereinigungen zu ergreifen, die an den Wahlen zu den Landesparlamenten und auf kommunaler Ebene teilnehmen.“

Worum es geht: In Wahlkampfzeiten spielen Parteispenden eine besondere Rolle. Sie dienen hier der Wahlkampffinanzierung und die Versuchung, Spenden an Versprechungen für den Fall des Wahlerfolgs zu binden, ist besonders groß. In Wahljahren erhalten Parteien im Durchschnitt ein Vielfaches an Spenden im Vergleich zu anderen Jahren. Die Öffentlichkeit erhält Informationen über Spendeneinnahmen und Spender allerdings erst mit der Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte der Parteien mindestens anderthalb Jahre später. GRECO „ist der Auffassung, dass die derzeitigen Regelungen eindeutig nicht geeignet sind, einen zufriedenstellenden Grad an Transparenz der Wahlkampffinanzierung […] zu gewährleisten.“ (Evaluierungsbericht von 2009, S. 22) Eine von GRECO vorgeschlagene Möglichkeit zur Verbesserung der Transparenz ist die zeitnahe Anfertigung und Veröffentlichung von separaten Wahlkampf-Rechenschaftsberichten.

Position der zuständigen Behörde: Entgegen der Empfehlung sieht der Innenausschuss des Bundestags keinen Handlungsbedarf. Es wird argumentiert, das deutsche Transparenzmodell habe die Parteienfinanzierung insgesamt im Blick. Zudem würden Großspenden ab 50.000 Euro sofort veröffentlicht (siehe dazu Empfehlung 3). Dies müsse an Transparenz genügen. Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder hat mit Bezug auf den zweiten Teil der Empfehlung ähnlich argumentiert und verwies auf das Parteiengesetz.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO bedauert sehr, dass „der Innenausschuss des Bundestages nicht dazu geraten hat, sich mit der Veröffentlichung von Wahlkampf-Rechenschaftsberichten auf Bundesebene zu befassen.“ An die Länder gerichtet wird im Umsetzungsbericht bemerkt, „dass mit dem Verweis auf die Anwendung des Parteiengesetzes […] nicht auf die der Empfehlung zu Grunde liegenden Bedenken eingegangen wird, dass schon die auf der Bundesebene gegebene Situation […] für nicht zufriedenstellend erachtet wurde […]“ (Umsetzungsbericht, S. 8)

Bewertung durch LobbyControl: Das Votum von GRECO, die Empfehlung sei teilweise umgesetzt worden, lenkt hier von der Tatsache ab, dass die Transparenz der Wahlkampffinanzierung nicht verbessert wurde. Die teilweise Umsetzung begründet sich vielmehr darin, dass die deutschen Behörden GRECO über weitere Details der geltenden Regelungen informiert haben. Handlungsbedarf besteht folglich weiterhin, wie der GRECO-Umsetzungsbericht auch klar stellt. Eine zeitnahe Veröffentlichung aller Spenden in Wahlkampfzeiten wäre aus unserer Sicht sehr richtig. Eine Veröffentlichung der Spenden zwischen 10.000 und 50.000 Euro rund 18 Monate nach dem Wahlkampf reicht nicht aus, um eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit zu ermöglichen. Der Kontext, in dem die Spende getätigt wurde, ist im Nachhinein schwerer zu rekonstruieren und politische Entscheidungen, die in einen Zusammenhang mit Spenden gebracht werden können, sind eventuell bereits getroffen. Der Vergleich mit anderen Staaten zeigt, dass es auch anders geht. In Großbritannien etwa müssen die Parteien einen Quartalsbericht über Spendeneinnahmen binnen 30 Tagen anfertigen, im Parlamentswahlkampf werden Spenden sogar wöchentlich veröffentlicht.

Empfehlung 3: „i) Die Grenze von 50.000 Euro für Spenden an Parteien gemäß Parteiengesetz für die unmittelbare Berichterstattung und Veröffentlichung sollte gesenkt werden; ii) anonyme Spenden sollten verboten werden und iii) eine deutliche Absenkung des Grenzwerts für die Bekanntgabe von Spenden und Spendern sollte erwogen werden.“

Worum es geht: Der erste Teil der Empfehlung ist unmissverständlich, GRECO hält 50.000 Euro als Grenze für die sofortige Veröffentlichung für zu hoch. Der zweite Teil der Empfehlung betrifft anonyme Spenden, die derzeit laut Parteiengesetz nur dann untersagt sind, wenn sie die Summe von 500 Euro übersteigen. GRECO hält anonyme Spenden grundsätzlich für verkehrt und plädiert daher für ein Verbot. Parteispenden in bar sind übrigens bis 1.000 Euro möglich. Der dritte Teil der Empfehlung bezieht sich auf die Veröffentlichung von Spenden und Spendern sobald die Spendensumme 10.000 Euro im Jahr übersteigt. Diese Spenden werden in den jährlichen Rechenschaftsberichten der Parteien veröffentlicht. GRECO empfiehlt – anders als bei der 50.000 Euro-Grenze – lediglich das Erwägen einer Absenkung.

Position der zuständigen Behörde: Der Innenausschuss des Bundestags hat zum ersten Teil der Empfehlung angegeben, dass eine Absenkung diskutierbar sei. Jedoch würde „jede Grenze […] willkürlich wirken“ und durch eine zu niedrige Veröffentlichungsgrenze würde das „Petitum der Transparenz konterkariert“. Konkreten Handlungsbedarf sehe man daher nicht. Mit Bezug auf die anonymen Spenden verweist der Innenausschuss auf die geltenden Regelungen im Parteiengesetz. Spenden aus nicht identifizierbaren Quellen würden ohnehin nur in geringem Ausmaß bei öffentlichen Spendensammlungen eingenommen. Zum dritten Teil der Empfehlung wird geäußert, dass es darüber unterschiedliche Meinungen gebe.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO bedauert jedoch, „dass die Absenkung des Grenzwerts zu Offenlegung von Spendern und Spenden keine Mehrheit gefunden hat […]“. (Umsetzungsbericht, S. 9) Mit den Angaben zum zweiten Teil der Empfehlung gibt sich GRECO zufrieden. Da die Empfehlung bezüglich der Veröffentlichungsgrenze in den Rechenschaftsberichten nur zur Erwägung einer Absenkung auffordert, kann dieser Teil als umgesetzt gewertet werden.

Bewertung durch LobbyControl: Dass die Empfehlung teilweise umgesetzt wurde, liegt auch an dem schwach formulierten dritten Teil der Empfehlung, eine Absenkung der Veröffentlichungsgrenze lediglich zu erwägen. Dies hat der Innenausschuss auch getan – und ist dabei zu dem Schluss gekommen, eine Absenkung sei derzeit nicht notwendig. LobbyControl setzt sich für mehr Transparenz bei Parteispenden und für eine Begrenzung ein: Spenden ab 10.000 Euro sollten umgehend veröffentlicht werden und Spenden ab 2.000 Euro in den Rechenschaftsberichten. Die Spendensumme sollte auf 50.000 Euro pro Jahr, Partei und Spender begrenzt werden. Insofern unterstützen wir die allgemeine Stoßrichtung der GRECO-Empfehlung und fordern den Bundestag in diesem Sinne zum Handeln auf. Das Argument, niedrigere Offenlegungsgrenzen würden durch die entstehende Datenfülle das Transparenzziel unterminieren, ist in Zeiten moderner Datenverarbeitung nicht überzeugend. Dass die Grenze politisch festgelegt werden müsste, liegt in der Natur der Sache und kann nicht als Argument gegen eine Absenkung dienen. Die aktuelle Grenze von 50.000 Euro ist als ebenso „willkürlich“ zu betrachten, wie jede andere Grenze.

Empfehlung 4: „Spenden an Abgeordnete und Kandidaten, die Parteimitglieder sind, sollten verboten werden, oder ihnen sollte eine Rechenschafts- und Offenlegungspflicht ähnlich den Parteien auferlegt werden.“

Worum es geht: Es ist möglich einem Abgeordneten oder Kandidaten bei einer Wahl für seine/ihre politische Arbeit direkt Geld oder geldwerte Leistungen zu spenden. Diese Art der Spenden ist folglich nicht im Parteiengesetz geregelt, sondern für Bundestagsabgeordnete in den Verhaltensregeln für Mitglieder des Bundestags im Anhang zur Geschäftsordnung. Bundestagsabgeordnete, die Spenden erhalten, müssen diese ab 5.000 Euro beim Bundestagspräsidenten anzeigen, ab 10.000 Euro müssen sie umgehend veröffentlicht werden. Bis zu dieser Grenze ist der Abgeordnete oder Kandidat ausschließlich sich selbst gegenüber rechenschaftspflichtig. Anders als bei Parteispenden können Direktspenden außerdem in unbegrenzter Höhe in bar erfolgen. Die Empfehlung richtet sich speziell an parteigebundene Abgeordnete oder Kandidaten, da parteilose Kandidaten nicht auf die Wahlkampffinanzierung durch eine Partei zurückgreifen können.

Position der zuständigen Behörde: Laut der Stellungnahme der Kommission des Ältestenrats des Bundestags für die Rechtsstellung der Abgeordneten gebe es keine ausreichenden Gründe, um Direktspenden an parteigebundene Abgeordnete und Kandidaten zu verbieten. Diese Möglichkeit der Wahlkampffinanzierung biete ein gewisses Maß an Unabhängigkeit gegenüber den Parteien. Darüber hinaus würden nach Auffassung der Kommission Direktspenden nicht zur Umgehung von Parteispenden führen, da Abgeordnete verpflichtet seien, Spenden an die Partei weiterzuleiten, wenn dies der Spenderwille gebiete. Ist der Spenderwille nicht explizit, müsse er nach objektiven Kriterien ermittelt werden. Zudem seien Direktspenden selten, da sie im Gegensatz zu Parteispenden nicht steuerlich absetzbar sind. Was eine Ausweitung der Transparenz- und Rechenschaftspflichten angeht, argumentiert die Kommission, dass diese teilweise bereits die Anforderungen des Parteiengesetzes übersteigen würden. Darüber hinaus sei eine Verschärfung der Verhaltensregeln nicht sinnvoll, da Wahlkandidaten „kein öffentliches Amt ausübten, für das besondere Transparenz erforderlich sei.“ (Umsetzungsbericht, S. 10)

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO zeigt jedoch weiterhin Bedenken an. Insbesondere die Möglichkeit zur unbegrenzten Möglichkeit in bar zu spenden und dass Direktspenden erst ab 5.000 Euro angezeigt werden müssen, kritisiert GRECO im Umsetzungsbericht. Auch wenn Parteien Spenden erst ab 10.000 Euro veröffentlichen müssen, muss jede Spende laut Parteiengesetz angezeigt werden. Zudem zeigt sich GRECO unzufrieden mit „dem vollständige[n] Fehlen von Transparenzregelungen für Spenden an Wahlbewerber […] unabhängig von der Frage, ob für derartige Regelungen der selbe Maßstab wie für gewählte Abgeordnete und politische Parteien gelten sollte.“ (Umsetzungsbericht, S. 11)

Bewertung durch LobbyControl: Wir teilen die von GRECO im Umsetzungsbericht kritisierten Punkte. Barspenden bieten für sich genommen grundsätzlich eine höhere Gefahr der Verschleierung von Einflussversuchen. Wenn zudem erst ab 5.000 Euro eine Anzeigepflicht besteht, handelt es sich in der Tat um ein sehr geringes Maß an Transparenz. Im Wahlkreiswahlkampf kann eine Spende von 5.000 Euro einen deutlichen Unterschied machen. Spenden könnten hier leicht an Bedingungen im Fall des Wahlerfolgs geknüpft sein. Die Öffentlichkeit sollte zumindest über ein gewisses Maß an Kontrollmöglichkeiten verfügen. Wenn es sich um unerlaubte Einflussspenden handelt, kann davon ausgegangen werden, dass die Frage der steuerlichen Absetzbarkeit eine zu vernachlässigende Rolle spielt. Dass Kandidaten kein öffentliches Amt bekleiden, sollte nicht als Argument gelten, um auch hier Transparenzregeln einzuführen.

Empfehlung 5: „Ein globalerer Ansatz zur Parteienfinanzierung in Deutschland sollte entwickelt werden, indem die verschiedenen gewährten oder verfügbaren Formen der staatlichen Unterstützung in einem offiziellen Dokument dargestellt werden; ii) Beratungen über zusätzliche Maßnahmen sollten eingeleitet werden, um die strikte gesetzmäßige Trennung zwischen der Finanzierung von Parteien einerseits und von Stiftungen und Fraktionen andererseits besser zu gewährleisten.“

Worum es geht: Hier dreht es sich um die vom Gesetzgeber vorgesehene strikte Trennung zwischen Partei- und Fraktionsfinanzen sowie dem Haushalt der parteinahen Stiftungen. GRECO sieht hier vor allem bei der praktischen Umsetzung einige Probleme, zum Beispiel wenn Fraktion und Partei gemeinsame Veranstaltungen durchführen. GRECO schlägt einen globalen Finanzbericht vor, der die verschiedenen Gruppierungen (Fraktionen, Stiftungen, Jugendorganisationen, Partei) in den Blick nimmt.

Position der zuständigen Behörde: Der Innenausschuss des Bundestages sieht keinen Handlungsbedarf und verweist auf entsprechende Regelungen im Parteiengesetz.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO erkennt an, dass Beratungen eingeleitet wurden. Dennoch „bedauert [GRECO] sehr, dass der Ausschuss nicht dazu geraten hat, sich mit […] der Frage der Sicherstellung einer strikten Trennung zwischen der Finanzierung der Parteien und der von Stiftungen und Fraktionen zu befassen.“

Bewertung durch LobbyControl: Grundsätzlich halten wir eine auch in der Praxis strikte Trennung der Finanzen von Parteien, Fraktionen und politischen Stiftungen aus demokratietheoretischen Gesichtspunkten für wichtig. Lobbyrelevant ist das Thema jedoch weniger.

Empfehlung 6: „Es sollte geklärt werden, unter welchen Bedingungen Parteiensponsoring erlaubt ist und welches Rechts-, Rechungslegungs- und Finanzsystem gelten soll.“

Worum es geht: Im Gegensatz zu Spenden müssen die Parteien in den Rechenschaftsberichten Sponsoringeinnahmen nicht gesondert veröffentlichen. So ist derzeit weder die Gesamtsumme der Einnahmen durch Sponsoring öffentlich bekannt, noch einzelne Sponsoren. Im Unterschied zu Parteispenden können Sponsoren, in der Regel Unternehmen, ihre Sponsoringausgaben steuerlich absetzen. GRECO fordert zunächst eine Klärung des Rechtsrahmens von Parteiensponsoring und zumindest an dieser Stelle noch keine Verschärfung der Transparenz- und Rechenschaftspflichten.

Position der zuständigen Behörde: In der Stellungnahme des Innenauschusses wird zwar erwähnt, dass im Rahmen einer Anhörung zum Thema „deutlich [wurde], dass die Transparenz in diesem Bereich erhöht werden könnte.“ Allerdings sehe man „angesichts der vom deutschen Steuerrecht und von der klaren Systematik des Parteiengesetzes gezogenen eindeutigen Grenzen […] keine Regelungslücke beim Sponsoring.“

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde zufriedenstellend umgesetzt. Der Innenausschuss des Bundestages hatte im Rahmen der öffentlichen Anhörung im Jahr 2010 über Sponsoring diskutiert und Auskünfte über die Anwendung des Parteiengesetzes und das Steuerrecht gegeben. Damit kann die Empfehlung für GRECO als umgesetzt betrachtet werden.

Bewertung durch LobbyControl: Beim Parteisponsoring ist die Transparenz ausgesprochen gering. GRECO hätte hier von vornherein eine stärker formulierte Empfehlung aussprechen sollen. So wird die Empfehlung als umgesetzt eingestuft, obwohl sich an der Sponsoringproblematik nichts verbessert hat. Sponsoren und Sponsoringeinnahmen sollten wie Parteispenden ausgewiesen werden und ebenso auf 50.000 Euro pro Jahr, Sponsor und Partei begrenzt werden. Der Handlungsbedarf wird durch immer wiederkehrende fragwürdige Praktiken beim Sponsoring deutlich illustriert. Zudem ist unserer Ansicht nach das Verhältnis zwischen Sponsoringeinnahme und Gegenleistung, z.B. bei Ständen auf Parteitagen, teilweise nicht angemessen. So sind Summen von um die 20.000 Euro für einen Stand auf einem Parteitag nicht unüblich. Eine öffentliche Kontrolle ist notwendig, um Wildwuchs im Bereich Sponsoring und die Möglichkeit verdeckter Parteienfinanzierung durch übermäßig hohe Sponsorenzahlungen zu verhindern.

Empfehlung 7: „Die Unabhängigkeit der externen Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien sollte gestärkt werden, indem z.B. ein sinnvolles Maß an Rotation erfolgt oder ein zweiter Prüfer eines anderen Unternehmens hinzugezogen wird.“

Worum es geht: Bisher ist es bei den Parteien gängige Praxis, dass ein und dasselbe Wirtschaftsprüfungsunternehmen über viele Jahre die externe Prüfung der der Parteikonten auf Bundes- und Landesebene übernimmt. GRECO ist im Großen und Ganzen mit der Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer zufrieden, empfiehlt aber dennoch ergänzende Maßnahmen zur Stärkung der Unabhängigkeit. So empfiehlt GRECO ein Vier-Augen-Prinzip. Ein zweiter Prüfer könnte entlastend wirken, insbesondere wenn es darum geht, Strukturen auch auf Orts- und Kommunalebene besser zu überprüfen.

Position der zuständigen Behörde: Der Innenausschuss des Bundestages sieht keine Notwendigkeit, der Empfehlung nachzukommen. Es wird darauf hingewiesen, dass die Rechnungsabschlüsse der Parteien nach den selben Regeln wie bei Wirtschaftsunternehmen extern geprüft werden und der Bundestagspräsident über zusätzliche Kontrollbefugnisse verfüge. Er könne im Zweifelsfall ebenfalls externe Prüfer hinzuziehen (vgl. dazu Empfehlung 8).

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde nicht umgesetzt. GRECO bedauert dies. „Man [könne] nicht erkennen, dass sachgerechte Maßnahmen […] – wie die Einführung eines sinnvolles Maßes an Rotation – politischer Parteien einen nicht hinnehmbaren Belastung aussetzen würden.“ (Umsetzungsbericht, S. 13)

Bewertung durch LobbyControl: Wir unterstützen die Stärkung der Unabhängigkeit der externen Prüfung der Rechnungsabschlusse der Parteien und somit die Empfehlung.

Empfehlung 8: „Es sollte sichergestellt werden, dass die mit der Aufsicht der Parteienfinanzierung betraute Stelle über ein ausreichendes Maß an Unabhängigkeit verfügt und mit geeigneten Kontrollinstrumenten, Mitarbeitern und Fachwissen ausgestattet ist.“

Worum es geht: Die Aufgabe die Rechenschaftsberichte der Parteien zu prüfen, fällt dem Bundestagspräsidenten zu. Er hat dafür ein Team von rund 10 Beamten der Bundestagsverwaltung zur Verfügung. Diese können bei Bedarf externe Prüfer hinzuziehen. Allerdings hat der Bundestagspräsident und seine Beamten kein Recht auf Originaldokumente der Parteien einzusehen, sodass es in der Regel erst zu einer weiteren Untersuchung kommen kann, wenn externe Hinweise auf Unregelmäßigkeiten gegeben werden.

Position der zuständigen Behörde: Der Innenausschuss des Bundestages hält das bestehende System der Kontrolle durch den Bundestagspräsidenten für ausreichend.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO teilt jedoch die Auffassung des Innenausschusses nicht. Zwar wird die Aufstockung des Mitarbeiterstabs von acht auf zehn begrüßt. Jedoch zeigt GRECO sich unzufrieden, dass keine weiteren Maßnahmen zu dieser Empfehlung, „die von größter Bedeutung“ sei, vorgeschlagen wurden. Zudem kritisiert GRECO, dass kein Zugang zu Originaldokumente bestehe und es keine speziellen Anforderungen an die Qualifikation der mit der Prüfung beauftragten Beamten gebe. GRECO betont, dass das mit der Kontrolle beauftragte Referat „im Vergleich zu den Aufsichtsorganen in anderen Ländern noch immer nicht über ausreichend Mitarbeiter und Befugnisse verfügt, um die Finanzierung politischer Parteien angemessen zu überwachen.“ (Umsetzungsbericht, S. 14)

Bewertung durch LobbyControl: Wir teilen in dieser Frage die Auffassung der Staatengruppe. Zusätzlich sollte das Referat einen jährlichen, öffentlich zugänglichen Tätigkeitsbericht anfertigen.

Empfehlung 9: „i) Die Sanktionen für Verstöße gegen das Parteiengesetz sollten harmonisiert werden und es sollte sich in diesem Zusammenhang mit dem Fehlen von Sanktionen für Barspenden über 1.000 Euro befasst werden; und ii) es sollte sichergestellt werden, dass Sanktionen bei Verstößen gegen die Anforderungen zur Offenlegung von Spendern anwendbar sind.“

Worum es geht: Für GRECO war im Untersuchungszeitraum die Anwendung des Parteiengesetz mit Hinblick auf Sanktionen für die Annahme von Spenden in bar über 1.000 Euro oder auf die Verschleierung von Spendern nicht klar erkennbar.

Position der zuständigen Behörde: Der Innenausschuss berichtet hier, dass es im Parteiengesetz ausreichende Regelungen zur Sanktion der angesprochenen Verstöße vorhanden sein. Tatsächlich wird die Annahme von Barspenden über 1.000 Euro nur dann sanktioniert, „wenn sich das mit Barspenden verbundene Verschleierungsrisiko realisiert habe.“ (Umsetzungsbericht, S. 14)

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde zufriedenstellend abgearbeitet. GRECO akzeptiert den Verweis auf die bestehenden Regelungen im Parteiengesetz.

Bewertung durch LobbyControl: Zwar sind die Sanktionsmöglichkeiten gegen die genannten Verstöße prinzipiell gegeben. Eine Anwendung und Umsetzung setzt jedoch eine starke unabhängige Kontrolle voraus. Dass es hier Defizite gibt, zeigt Empfehlung 8. Zudem sollte unserer Ansicht nach bereits die Annahme einer Barspende über 1.000 Euro sanktioniert werden, um die Neigung zu Barspenden und damit das Verschleierungsrisiko von Vornherein zu senken. Zudem sollte die Grenze für Barspenden gesenkt werden.

Empfehlung 10: „i) Mögliche Verstöße gegen die Verhaltensregeln im Anhang zur Geschäftsordnung des Bundestags im Hinblick auf Spenden an Abgeordnete sollten aufgeklärt werden; und ii) es sollte sichergestellt werden, dass diese Verstöße wirksame, angemessene und abschreckende Strafen nach sich ziehen.“

Worum es geht: In Empfehlung 4 hat GRECO bereits die Intransparenz bei Direktspenden an Abgeordnete kritisiert. Im Untersuchungszeitraum war für GRECO nicht ersichtlich, wie Verstöße gegen die an sich schon schwachen Regelungen zum einen kontrolliert werden und zum anderen sanktioniert werden.

Position der zuständigen Behörde: Die Rechtsstellungskommission des Ältestenrats gibt an, dass Sanktionen durch geltendes Recht ausreichend geregelt seien. Dies gelte sowohl für die Weiterleitung von Parteispenden an die Parteien sowie für die Annahme von Spenden, die Abgeordneten für die eigene politische Arbeit erhalten. Bei Verstößen gegen die Regelungen zu den Direktspenden, werde der Abgeordnete in einem ersten Schritt vom Bundestagspräsidenten verwarnt. Bei schweren Verstößen könne das Präsidium des Bundestags den Verstoß öffentlich machen.

Bewertung durch GRECO: Die Empfehlung wurde teilweise umgesetzt. GRECO hält jedoch die in den Verhaltensregeln vorgesehenen Sanktionen für unzureichend. Diese betrachtet GRECO nicht als „wirksam, angemessen und abschreckend“. Weiterhin sei „eine größere Bandbreite von Sanktionen – die in einem angemessen Verhältnis zu dem begangenen Verstoß stehen – eindeutig erforderlich.“ (Umsetzungsbericht, S. 16)

Bewertung durch LobbyControl: Aus unserer Sicht liegt das Hauptproblem bei Direktspenden vor allem in den mangelnden Transparenzbedingungen (siehe Empfehlung 4) und den damit zusammenhängenden Kontrollmöglichkeiten. Uns ist derzeit nicht klar, wie die Bundestagsverwaltung mögliche Verstöße überprüft noch in welchem Umfang und welcher Häufigkeit Direktspenden stattfinden. Die Klärung dieser Fragen und die Umsetzung entsprechender Maßnahmen sind derzeit wichtiger als eine Debatte über Sanktionen. In einem öffentlichen Tätigkeitsbericht der Bundestagsverwaltung sollte ersichtlich sein, wie oft mögliche Verstöße untersucht wurden und wie oft es zu Verwarnungen kam. Zusätzlich sollte es einen Bericht über Häufigkeit und Umfang von Direktspenden an Abgeordnete geben.

Der Bereich Korruptionsbekämpfung:

Zehn der Empfehlungen fallen in den Bereich der Korruptionsbekämpfung. Dort geht es im wesentlichen um eine Ausweitung und Erweiterung der bestehenden Gesetze zur Strafbarkeit von Korruption. Neben der UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) hat Deutschland 1999 das Strafrechtsübereinkommen über Korruption sowie das dazugehörige Zusatzprotokoll unterzeichnet. Wie bei der UNCAC steht auch hier die Ratifizierung noch aus. Daher überrascht es nicht, dass GRECO empfiehlt „die Ratifikation des Strafrechtsübereinkommens über Korruption sowie des Zusatzprotokolls zügig voranzutreiben.“ Diese wichtigste Empfehlung aus dem Bereich Korruptionsbekämpfung ist nicht umgesetzt worden. Gegenüber GRECO gab die Bundesregierung an, dass die Ratifizierung „grundsätzlich weiterhin“ angestrebt werde. Man befinde sich jedoch noch in der Vorbereitungsphase.

Aus unserer Sicht ist diese Auskunft aus zwei Gründen nicht überzeugend. Zum einen hatten Bundesregierung und Bundestag mehr als 10 Jahre Zeit, die Ratifizierung voranzutreiben. Nun davon zu sprechen, man befände sich in der Vorbereitungsphase, klingt fast zynisch. Zum anderen zeigte die Debatte zu den Strafgesetzen zur Bestechung von Abgeordneten im Bundestag im März, dass in den Reihen der Koalitionsparteien kein politischer Wille vorhanden zu sein scheint, die für die Ratifizierung notwendigen Gesetzesänderungen vorzunehmen. Alle Oppositionsfraktionen haben inzwischen Anträge zur Verschärfung des entsprechenden Paragraphen im Strafgesetzbuch eingebracht. Alle Anträge wurden in dieser Legislaturperiode von Schwarz-Gelb abgelehnt. Ein eigener Vorschlag zur Umsetzung der internationalen Abkommen ist aus den Reihen der Koalition bisher nicht aufgetaucht. Darüber hinaus wurde in der Plenardiskussion sogar die Frage aufgeworfen, ob die Unterzeichnung der UNCAC an sich nicht schon ein Fehler war.

Von den weiteren neun Empfehlungen wurde nur eine tatsächlich umgesetzt (Empfehlung II). Hier empfahl GRECO lediglich die Anwendung zweier Abschnitte im Strafgesetzbuch zu beobachten, Gesetzesänderungen waren also nicht notwendig. Konkret geht es bei der Empfehlung um die Frage, in wie weit die im Strafgesetzbuch festgeschriebene Möglichkeit im Einzelfall behördenseitig Vorteilsgewährung oder -annahme offiziell zu genehmigen, die Rechtssicherheit beeinträchtigt. Die vom Bundesjustizministerium befragten Bundesländer gaben an, dass es hier keine Probleme gäbe, da solche Genehmigungen nur in engen Grenzen erteilt werden würden. Damit war den Anforderungen der Empfehlungen Folge geleistet. Die anderen acht Empfehlungen aus dem Bereich Korruptionsbekämpfung zeigen im Detail auf, an welchen Stellen Gesetzesänderungen notwendig wären, um das Übereinkommen zu ratifizieren. Sie wurden allesamt nicht umgesetzt.

Fristeinhaltung kaum möglich

In den verbleibenden 12 Wochen bis zum Ablauf der von GRECO gesetzten Frist wird eine weitere Umsetzung der Empfehlungen kaum zu schaffen sein. Wenn die Frist abläuft, ohne dass weitere Empfehlungen umgesetzt wurden, kann der Europarat zwar keine direkten Sanktionen gegenüber Deutschland aussprechen. Unter Regel 32 der GRECO-Geschäftsordnung kann jedoch eine hochrangige Kommission entsandt werden, um die Empfehlungen und den Umsetzungsbedarf hochsymbolisch zu unterstreichen. Wenn der Präsident sowie der Geschäftsführer von GRECO mitsamt einer Delegation nach Deutschland kommen, um Bundesregierung und Bundestag zu ermahnen, würde das nicht nur dem internationalen Ansehen Deutschlands schaden. Die Glaubwürdigkeit der Bundesregierung würde großen Schaden nehmen, wenn sie andere Länder, z.B. Griechenland, zur Einhaltung von höheren Standards bei Transparenz und Korruptionsbekämpfung auffordert.

Wir wollen in den kommenden Wochen mit Aktionen Druck aufbauen, um zumindest die wichtigsten Regelungslücken, z.B. beim Parteisponsoring, endlich zu schließen.

Aktuell, 12. Juni: Die Aktion läuft jetzt unter www.lobbycontrol.de/gelbekarte – Machen Sie mit und unterschreiben Sie unseren Appell an Angela Merkel!

Je mehr Menschen die Petition unterschreiben, desto deutlicher zeigen wir Merkel, was wir von Ihrer Blockade halten!

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