Die lobbyrelevanten Forderungen von Transparency Deutschland

• Es ist ein obligatorisches Lobbyistenregister mit finanzieller Offenlegung beim Bundestag einzurichten. Bei Eintrag in das Lobbyistenregister ist ein Verhaltenskodex zu akzeptieren

Die Einführung eines verpflichtenden Lobbyregisters ist eine der zentralen Forderungen von LobbyControl. Über einen Verhaltenskodex hinaus muss es klare Sanktionen für Verstöße gegen die mit dem Lobbyregister verbundene Meldepflicht geben. Auch Anwälte müssen sich registrieren, wenn sie Lobbyaufträge annehmen.

• Für ehemalige Ministerinnen und Minister sowie Parlamentarische Staatssekretärinnen und -sekretäre ist eine Karenzzeit von drei Jahren zu schaffen, wenn ein Zusammenhang zwischen der bisher ausgeübten Tätigkeit und der nach dem Ausscheiden aus dem Dienst beabsichtigten Tätigkeit besteht

LobbyControl fordert darüber hinaus, dass während der Karenzzeit ein Wechsel in Lobbytätigkeiten generell, also nicht nur im Bereich der zuvor bearbeiteten Fachgebiete, zu verbieten und ein Verbot darf nicht dadurch ausgehebelt werden, indem auf Beamten- oder Rentenbezüge verzichtet wird. Eine aktuelle Übersicht der prominente Seitenwechsler aus Politik und Wirtschaft finden Sie in der Lobbypedia.

• Die Nebentätigkeiten von Abgeordneten sind ab einer Bagatellgrenze auf den Betrag genau zu veröffentlichen und nicht wie bisher in drei Stufen. Sofern Abgeordnete als Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte „Lobbying-Mandate“ übernehmen, darf die anwaltliche Schweigepflicht im Hinblick auf die Offenlegung von Nebeneinkünften nicht gelten

Auch für LobbyControl reicht die bestehende Veröffentlichungspflicht zu Nebentätigkeiten von Abgeordneten nicht aus. Die Stufen müssen zumindest verfeinert und insbesondere nach oben deutlich erweitert werden. Bei Anwältinnen und Anwälten muss sichtbar sein, aus welcher Branche die Kundinnen und Kunden stammen.

• Die Berichte über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung sind zu veröffentlichten, um gegenüber der Öffentlichkeit zu versichern, dass externe, in die Ministerien „abgeordnete“ Personen nicht an der Erstellung von Rechtsnormen und Entwürfen mitarbeiten, welche die Interessen ihrer Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber tangieren

LobbyControl spricht sich allgemein gegen die Beschäftigung von externen Mitarbeitern aus, wenn diese von privaten Unternehmen vorübergehend entsendet und weiter bezahlt werden. Solche Mitarbeiter sind immer Diener zweier Herren und können somit nicht neutral agieren. Eine Übersicht über externe Mitarbeiter in den Ministerien finden Sie in der Lobbypedia.

• Die Beteiligung von Interessenverbänden, Unternehmen und sonstigen privaten Akteuren bei der Vorbereitung von Gesetzen ist kenntlich zu machen („legislativer Fußabdruck“).

Wir begrüßen grundsätzlich jede Maßnahme, welche den Einfluss von Dritten auf die Gesetzgebung dokumentiert. Bei der Ausgestaltung einer solchen Transparenzregel muss darauf geachtet werden, dass nicht nur eine Liste aller im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens kontaktierten Unternehmen, Organisationen und Personen angefertigt wird, ohne zu unterscheiden, in welcher Form die einzelnen Akteure beteiligt waren. Ein sinnvoller legislativer Fußabdruck sollte Auskunft geben, wer konkret in welchem Maß beteiligt wurde und an welchen Stellen einzelne Gesetzespassagen von externen Vorlagen beeinflusst wurden.

• Spenden an politische Parteien auf allen Ebenen sind noch transparenter, detaillierter und schneller zu veröffentlichen.

Darunter listet Transparency eine ganze Reihe konkreter Punkte auf: Spenden sollen bereits ab 2.000 Euro/ Jahr veröffentlicht werden, Parteisponsoring soll den gleichen Regeln unterworfen werden und für Spenden und Sponsoring soll es eine Obergrenze von maximal 50.000 Euro pro Jahr und Konzern, Unternehmen, Verband bzw. Person geben. Außerdem soll die Kontrolle durch ein unabhängiges Kontrollgremium und weitergehende Strafen verschärft werden. Dies sind alles Forderungen, für die sich LobbyControl stark macht – die aber leider bislang insbesondere an Union und FDP scheitern.

Transparency fordert zudem das Verbot der Annahme von Spenden durch einzelne Abgeordnete und die Verschärfung des Straftatbestands der Abgeordnetenbestechung (§ 108e StGB). Die Forderungen gehen aber über das politische System hinaus und gehen auch auf weitere Themen wie das Rechtssystem, Korruptionsbekämpfung in Unternehmen oder die Rolle von Medien und Zivilgesellschaft ein.

Unterstützenswerte Forderungen

LobbyControl unterstützt grundsätzlich die Forderungen von Transparency International Deutschland. Die Einführung eines Lobbyregisters, die Reform der Veröffentlichungspflicht für Nebentätigkeiten und schärferen Reglungen für externe Mitarbeiter in Ministerien halten auch wir für wichtige Maßnahmen hin zu mehr Transparenz und weniger einseitigem Einfluss durch Lobbyisten. Die Bundesregierung sollte das Thema Lobbytransparenz und -regulierung endlich ernst nehmen.

Wulff unter Lobbyisten

Nach Tillacks Recherchen hat Wulff unmittelbar nach seiner Wahl zum Bundespräsidenten an einer von Manfred Schmidt organisierten Party am Pariser Platz in Berlin teilgenommen. Unter den Gästen befanden sich Lobbyisten und Vertreter verschiedenster Unternehmen wie Celesio, BMW und Daimler. Zumindest für einen Lobbyisten, den Hauptgeschäftsführer des Verbands Kommunaler Unternehmen (VKU), präsentiert der Stern auch eine Rechnung über 3.000 Euro für die Teilnahme an der “Netzwerkveranstaltung zur Bundespräsidentschaftswahl”. Hier zeigt sich klar das Geschäftsmodell solcher Partys: Politiker werden verwöhnt, damit man den Zugang zu ihnen als Leistung an Lobbyisten und Unternehmensvertreter verkaufen kann. Wulff selbst lud auf Kosten des Veranstalters über 80 Personen ein. Darunter seine Tochter Annalena, Egon Geerkens, Philipp Rösler und Martina Krogmann.

Ferner veröffentlicht der Stern in der Printausgabe erstmals Auszüge aus dem Emailverkehr von Olaf Glaeseker. Dieser warb in seiner Funktion als niedersächsischer Regierungssprecher aktiv Sponsoren für die Lobbyveranstaltung Nord-Süd-Dialog. So heißt es in einer Email: “Wir würden uns auch im Namen von Ministerpräsident Christian Wulff freuen, wenn wir auch in diesem Jahr die Deutsche Messe wieder als Sponsor für die Veranstaltung gewinnen könnten“. Und Wulff als Werbemittel funktionierte, wie eine andere Email des Kommunikationschefs der Firma Evonik belegt: “Bei Wulli Wulli bin ich dabei; schließlich ist er nicht nur gut und Niedersachsen schön – er könnte auch mal Kanzler werden. Darf Evonik da fehlen? Siehste“.

Wulff will davon nichts gewusst haben. Doch soll er nach Medienberichten als Ministerpräsident auch persönlich bei den Unternehmen Tui, Talanx und der Deutschen Bahn für den Nord-Süd-Dialog geworben haben. Die taz berichtet zudem darüber, dass sich auch der damalige Chef der Staatskanzlei, Lothar Hagebölling – heute Chef des Bundespräsidialamts -, für das Gelingen des von Schmidt organisierten “Nord-Süd-Dialogs” einsetzte. Als es Streit mit dem Flughafen Hannover gab, traf sich Hagebölling auf Bitten von Wulffs damaligem Sprecher Olaf Glaeseker mit Flughafen-Chef Raoul Hille, um die Wogen zu glätten. Ein weiteres Detail, wie in den Kontakten zu dem Eventmanager Schmidt die Grenzen zwischen privaten Geschäftsinteressen und öffentlichen Angelegenheiten verwischt wurden.

Kein Einzelfall – sondern Teil einer falschen politischen Kultur

Gegen Glaeseker und Schmidt wird inzwischen ermittelt. Aber auch bei Wulff stellt sich zunehmend die Frage, wie stark er in die Geschäfte verstrickt war, welche politische Verantwortung er dafür trägt oder inwiefern er selbst die rechtlichen Vorgaben verletzt hat. Die zuständige Staatsanwaltschaft sieht keinen Anfangsverdacht gegeben, während der Staatsrechtler Hans Heribert von Arnim den Verdacht der Vorteilsnahme sieht.

Allerdings darf dabei nicht aus den Augen verloren werden, dass es sich hier nicht um die Verfehlung eines einzelnen Politikers und seines ehemaligen Sprechers handelt. Auch der amtierende Berliner Bürgermeister Klaus Wowereit und die ehemalige Gesundheitsministerin Ulla Schmidt haben die Dienste von Manfred Schmidt in Anspruch genommen. Und Die CDU hat in NRW Treffen mit dem ehemaligen Ministerpräsidenten Jürgen Rüttgers verkauft.

Wir haben es also mit einem strukturellen Problem zu tun. Der Zugang zu Politikern und Entscheidungsträger dient als Treibstoff für Partys, Einladungen und Sponsoring-Aktivitäten, von denen Veranstalter wie Manfred Schmidt, Unternehmen und Lobbyisten profitieren wollen – aber eben auch Parteien und Politiker. Mit dem Rücktritt einer Person ist es somit nicht getan. Vielmehr brauchen wir endlich klare gesetzliche Regeln und Schranken. Das die bestehenden Regeln nicht ausreichend sind, zeigt sich auch am Beispiel Wulff. Selbst bei einem Verstoß gegen das niedersächsische Ministergesetz droht ihm keine Strafe. Diese ist schlichtweg nicht vorgesehen.

Die Bundesregierung muss dem Lobbyismus endlich Schranken setzen

Wie schon in unserer Halbjahresbilanz zur schwarz-gelben Koalition, fordern wir die Bundesregierung auf, dass Thema Lobbyismus nicht länger zu ignorieren. Die Staatengruppe gegen Korruption hat  bereits vor zwei Jahren einen deutlichen Reformbedarf im Bereich des Parteisponsorings, bei Direktspenden an Abgeordnete und bei der Offenlegung von Parteispenden festgestellt. Die Bundesregierung hat die Empfehlungen der Staatengruppe jedoch ohne überzeugende Begründung zurückgewiesen. Ebenso wurde die Chance verpasst, mehr Transparenz bei Abgeordneten-Nebentätigkeiten herzustellen und überzeugende Regeln zur Vorbeugung von Interessenkonflikten einzuführen.  Diese Probleme gilt es nun zusammen mit einer stärkeren Kontrolle  und Begrenzung von Geschenken und geldwerten Dienstleistungen an Politikern durch Lobbyisten anzugehen. Anzugehen ist auch die lange ausstehende Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption, die Deutschland vor bald 10 Jahren unterzeichnet hat. Neben Tschechien ist Deutschland das einzige europäische Land, dass die Konvention noch nicht ratifiziert hat.

Neben rechtlichen Verbesserungen brauchen wir eine politische Kultur, in der finanzielle Verstrickungen zwischen Mandats- und Amtsträgern etwas Außerordentliches ist und nicht Alltag und in der Politiker klar in der Lage sind, zwischen ihrer Funktion als demokratisch legitimierte Repräsentanten und ihrer privaten Person zu unterscheiden.

Weiterlesen:
Auch die Vorsitzende von Transparency International Deutschland, Edda Müller, kritisiert im Zeit-Interview, dass Wulff kein Gespür für die notwendige Abgrenzung zu Wirtschaftsvertretern hat und bis heute keinerlei Einsicht zeigt, sondern seine Gratis-Urlaube, sein enger Kontakt zu Unternehmern und das Entgegennehmen von Vergünstigungen seiner zahlreichen Freunde für ihn ganz selbstverständlich sind.

Foto: Franz Richter (Lizenz: CC BY-SA 3.0)

Um so erstaunlicher ist es, dass der juristische Dienst des EU-Parlaments offenbar keinerlei Konflikte mit dem Verhaltenskodex sieht, wie das Nachrichtenportal euobserver.com berichtet. Es wird sich nun zeigen, ob die bestehenden Regeln richtig angewandt werden, aber auch, ob die diese Regeln grundsätzlich ausreichen. Bereits Mitte letzten Jahres hatten wir auf einige Regelungslücken und all zu schwammige Formulierungen hingewiesen.

Bestehende Regeln müssen strikt angewandt werden

Pentillä soll den konservativen Abgeordneten Villa Itala ersetzen, der sein Mandat aufgibt und zum Europäischen Rechnungshof wechselt. Pentillä zeigte sich zunächst nicht besonders begeistert, nun doch nach Brüssel zu ziehen, nachdem er den Einzug ins Parlament bei der letzten Europawahl knapp verpasst hatte. Presseberichten zufolge, zog Pentillä seinen prestigeträchtigen Job in der Handelskammer dem Abgeordnetendasein zunächst vor. Er gab an, dass es aus rechtlichen Gründen gar nicht möglich sei, beide Tätigkeiten parallel auszuführen. Doch nach den Äußerungen aus dem Parlament hat sich Pentilläs Position verändert. Er will nun den neuen Kodex testen und behauptet, dass nach Auskunft des Parlaments alles in Ordnung sei, solange er seine Nebeneinkünfte gemäß der Regeln veröffentliche.

Verhaltenskodex verlangt mehr als Transparenz

Tatsächlich enthält der neue Verhaltenskodex verschärfte Regeln zur Offenlegung von Nebentätigkeiten und -einkünften. Allerdings verschwinden Interessenkonflikte nicht allein dadurch, dass sie transparent gemacht werden. Daher enthält der Kodex auch Regeln zur Vorbeugung von und zum Umgang mit Interessenkonflikten. Die entsprechenden Paragrafen sind allerdings recht schwach formuliert, obwohl sich der Lobbyskandal im März letzten Jahres um eben solche aus Nebentätigkeiten erwachsenden Interessenkonflikte drehte. Der Skandal um den österreichischen Abgeordneten Ernst Strasser und andere war der Anlass für das Parlament, den Kodex auszuarbeiten.

Gelingt es nun nicht in einem solch eindeutigen Fall eine Nebentätigkeit mit klaren Interessenkonflikten zu unterbinden, würde die Wirksamkeit des Kodex’ deutlich geschwächt. Allerdings gilt der Kodex für Pentillä erst nach einem Einzug ins Parlament. Die Aufnahme des Mandats selbst kann durch den Kodex nicht geregelt werden. Auch für Pentillä wäre es sicherlich erstrebenswert, bereits vor dem Wechsel nach Brüssel Klarheit darüber zu haben, ob die bisherige Tätigkeit nebenbei weiterlaufen darf oder nicht.

Wir fordern: Europaparlament muss Pentillä stoppen

Vor diesem Hintergrund sind die vorschnellen Äußerungen der Rechtsexperten des Parlaments fragwürdig. Wurde hier überhaupt eine Einzelfallprüfung vorgenommen? Oder handelte es sich bei der Auskunft an Pentillä um eine allgemeine Aussage zu Nebentätigkeiten? Aus unserer Sicht handelt es sich klar um eine Verletzung selbst der bestehenden schwachen Regeln des Kodex. Wir rufen das europäische Parlament daher auf, Pentillä vor die Wahl zu stellen: Entweder Lobbyist oder Abgeordneter. In diesem Sinne haben wir im Rahmen unseres europäischen Bündnisses für Lobbytransparenz und -regulierung (ALTER-EU) einen offenen Brief an die Mitglieder des Präsidiums des Europäischen Parlaments geschickt.

Die Verzögerungen und die Anhörung deuten auf politische Differenzen hin, die auch mit Blick auf die Einführung eines verpflichtenden Registers in Deutschland aufschlussreich sein können. Wie bei der Anhörung im Landtag Brandenburg Anfang November 2011, sind auch in Österreich Fragen nach einer präzisen und sinnvollen Definition von Lobbying und weitere Begriffsbestimmungen entscheidend. Ebenso kontrovers diskutiert wird die Rolle von Lobbying betreibenden Anwälten und die Frage, inwieweit durch das Lobbygesetz in das Anwaltsgeheimnis eingegriffen werden kann und soll. Ähnliche Debatten führen wir auch in Deutschland und anlässlich der Anhörung in Brandenburg haben wir unsere Positionen dazu in einer Stellungnahme zusammengefasst.

Zur Anhörung eingeladen waren der ehemalige Verfassungsrichter Karl Korinek, der Geschäftsführer der Lobby- und PA-Agentur Kovar&Köppl, Andreas Kovar (Werbespruch: “Making politics work for you.”), der Präsident der österreichischen Public-Affairs Vereinigung (ÖPAV), Feri Thierry, der Vizepräsident des Österreichischen Rechtsanwaltkammertages, Armenak Utudjian, der Präsident der Österreichischen Hoteliervereinigung, Sepp Schellhorn sowie der Jurist und Politikwissenschaftler Hubert Sickinger.

Lobbyisten gegen Transparenz

Verschwiegenheit als Geschäftsmodell: Anzeige von Kovar & Köppl in der Zeitschrift "Politik & Kommunikation" März 2007

Ein Wortprotokoll der Sitzung ist leider nicht verfügbar. Statt dessen gibt es lediglich eine Zusammenfassung der Wortbeiträge. Sickinger kritisierte demnach zu Recht den nicht-öffentlichen Teil des geplanten Registers. In diesem werden die im Sinne der Transparenz relevanten Angaben zu Kunden und Aufträgen von Lobbyagenturen gespeichert. Dass gerade diese Informationen nicht öffentlich sein sollen, ist ein großer Schwachpunkt des österreichischen Gesetzentwurfs.

Kovar sprach sich wenig überraschend gegen die Sichtbarmachung der Auftraggeber von Beratungsunternehmen aus und kritisierte dies als “diskriminierend und praxisfern”. Dass eben jene Angaben nach dem derzeitigen Entwurf nicht öffentlich gemacht werden, scheint Kovar dabei nicht zu genügen. Hintergrund ist hier, dass die Kammern (Arbeiterkammern etc.) nach dem vorliegenden Entwurf weniger Angaben machen müssen, als Lobbyagenturen.

Korinek plädierte entgegengesetzt dafür, NGOs ganz von der Registrierungspflicht zu befreien und zwischen Lobbying für den eigenen Vereinszweck und kommerziellem Lobbying für Dritte zu unterscheiden, wie Der Standard berichtet. Eine solche Unterscheidung wäre aus unserer Sicht nicht zielführend, da z.B. auch Unternehmen oder Lobbyisten vermeintlich neutrale NGOs als Tarnorganisationen für ihre Arbeit nutzen können, bei denen nicht unbedingt erkennbar ist, wer die Geld- und Auftraggeber sind.

Noch Nachbesserungsbedarf

Da für die Verabschiedung des Gesetzes eine Zweidrittelmehrheit notwendig ist, sind auch die Stimmen der Opposition von Bedeutung. Während die FPÖ und Teile der SPÖ die Ausnahmen für Anwälte noch ausweiten wollen, möchten die Grünen auch den bisher nicht-öffentlichen Teil des Registers öffentlich machen. Die weiteren Verhandlungen dürften also noch spannend werden und ob eine Beschlussfassung bis März, wie nun von der ÖVP angestrebt, realistisch ist, darf bezweifelt werden.

Österreich täte gut daran, sich bei der weiteren Ausarbeitung des Lobbygesetzes an den USA oder Kanada zu orientieren und die dort seit vielen Jahren gewonnenen Erfahrungen mit verpflichtenden Lobbyregistern zu nutzen. Insbesondere bei den Angaben über Lobbybudgets bei Unternehmen und bei den erwähnten Auftrags- und Kundenlisten bei Lobbyagenturen gibt es aus unserer Sicht Nachbesserungsbedarf.

Fotos: © CC BY 2.0, Name: akk_rus

Auch bei deutschen Ökonomen sei mehr Transparenz notwendig, bekennt der Vorsitzende des Vereins für Socialpolitik, Michael Burda, gegenüber der FAZ, nachdem die Pressemitteilung der AEA veröffentlicht wurde. Ohne Informationen über mögliche Interessenkonflikte können Empfehlungen der Experten nicht richtig eingeschätzt werden. Der Vorsitzende des deutschen Pendants zur AEA meint: “Für deutsche Ohren mögen sich strenge Regeln extrem anhören, aber wir wollen ernst genommen werden.”

Nicht nur im Wissenschaftsbetrieb der Ökonomie fehlt es an Transparenz

Die fehlende Transparenz über Hintergründe vermeintlich unabhängiger Experten und Informationen ist kein Einzelfall. Sichtbar wird das beispielhaft bei einem Interview des Deutschlandfunk mit Bert Rürup, in dem er als Sachverständiger der Regierung vorgestellt wird, seine Position als Chefökonom und Sonderberater für die private Altersvorsorge beim Finanzdienstleister AWD aber unerwähnt bleibt.  Bereits 2006 zeigte eine Studie des Kommunikationswissenschaftlers Christian Nuernbergk, dass die Botschafterrolle für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft bei “Experten” oft ungenannt bleibt. Daher verwundert es nicht, dass die AEA ihre Mitglieder dazu aufruft, die Regeln auch bei öffentlichen Auftritten und nicht-wissenschaftlichen Publikationen anzuwenden.

Die “Inititative für eine bessere ökonomische Bildung” (iböb) nimmt die Position des AEA zum Anlass, ähnliche Regeln für “Konzeptionen, Forschungsprojekten, Bildungsstandards, Lehrerfortbildungsangeboten, Lehr-Lern-Materialien aller Art und Web-Portalen der ökonomischen Bildung in Deutschland” zu fordern. Im Bereich der ökonomischen Bildung werden häufig Unterrichtsmaterialien kostenlos Angeboten. Die Finanzierung der Materialien ist dabei nicht immer  transparent und die Inhalte einseitig.

LobbyControl befürwortet den Vorstoß des AEA für mehr Transparenz bei Veröffentlichungen wirtschaftswissenschaftlicher Artikel und begrüßt den Anstoß des iböb zur Diskussion über mehr Transparenz in der ökonomischen Bildung.

Um einer einseitigen und mit Interessenkonflikten aufgeladenen Wirtschaftswissenschaft entgegen zu wirken, ist die Herstellung möglichst hoher Transparenz über Finanzierung und Hintergrund wissenschaftlicher Arbeiten ein Schritt in die richtige Richtung. Zudem wird durch die neuen Regeln ersichtlich, wer möglicherweise Lobbytätigkeiten nach geht und unter dem Deckmantel der Wissenschaft für interessengeleitete Positionen wirbt.

Eine ausgeglichene ökonomische Bildung kann nur durch mehr Transparenz bei der Finanzierung  der Bildungsangebote gewährleistet werden. Ein einseitiges und intransparentes Bildungsangebot ist ein Einfallstor für Lobbyismus im Klassenzimmer.

Bild: CC BY 2.0, Images Money, taxbrackets.org

Ziel: Transparenz und Chancengleichheit

Unter dem Titel “Marktordnung für Lobbyisten. Wie Politik den Lobbyeinfluss regulieren kann” begründen die drei Autoren der Studie, warum eine stärkere Regulierung von Lobbytätigkeiten notwendig ist.  Die Autoren definieren Lobbyismus als direkte Einflussnahme auf die Politik: „Lobbyismus zielt direkt auf die Politik und die Politiker, er agiert bilateral und meist unbehelligt, nichtöffentlich und in kleinen informellen Kreisen.“  Die Studie geht davon aus, dass die Politik derzeitig fahrlässig mit dem Problem Lobbyismus umgehe. Die mangelhafte Regulierung von Lobbytätigkeiten werde zu einem „Makel der Demokratie“.

Aufgabe der Politik sei es daher, „Transparenz und Chancengleichheit“ herzustellen. Dadurch ließen sich zwar nicht die strukturellen Machtverhältnisse verändern, jedoch die Qualität des Informationsflusses verbessern und damit auch die Demokratie stärken. Um dieses Ziel zu erreichen, bedürfe es nicht allein mehr Transparenz, sondern auch klarer Regeln, die bestimmte Praktiken abstellen. Insgesamt würde die Marktordnung für Lobbyisten zu einer “Win-Win-Situation” für die Politik, aber auch für die Lobbyisten selbst führen.

Die drei Autoren der Studie Andreas Kolbe, Herbert Hönigsberger und Sven Osterberg führten rund 40 Experteninterviews und werteten zahlreiche Dokumente und Parlamentsdebatten zum Thema Lobbyismus aus. Die Otto-Brenner-Stiftung ist die gemeinnützige Wissenschaftsstiftung der IG Metall. Die Lobbystudie wurde von Thomas Leif, Journalist und früherer Leiter des Netzwerks Recherche, initiiert und begleitet.

Die Forderungen

Im Detail stellen die Autoren einen 10-Punkte-Forderungskatalog auf:

• Ein Transparenzregister soll die Verbändeliste des Bundestages ersetzen. Es soll nicht verbindlich sein, sondern auf einem Anreizsystem beruhen. Das Register soll neben Veränden auch Lobbyarbeit betreibende Unternehmen, NGOs, Agenturen und Anwaltskanzleien umfassen und listet Angaben zur Organisation, zu Auftraggebern und Aufgabenbieten und zu Finanzen auf. Bei falschen oder unvollständigen Angaben droht die Streichung aus dem Register. Das Register soll vom Bundespräsidenten geführt werden und online verfügbar sein.
• Interessenvertreter gelten dann als akkreditierte Lobbyisten, wenn sie sich in das Lobby- bzw. Transparenzregister des Bundestages eintragen und einen Verhaltenskodex unterzeichnen. Akkreditierte Lobbyisten sollen als Anreiz zur Registrierung bestimmte Privilegien erhalten: Dazu zählt, dass sie einen Hausausweis des Bundestages beantragen können, dass sie zu Anhörungen eingeladen werden und den Anspruch darauf haben, dass ihre schriftlichen Stellungnahmen zu Gesetzesvorhaben veröffentlicht werden.
• Ein Verhaltenskodex soll von den jeweiligen Lobbyisten selbst erarbeitet werden, aber vom Bundestag festgelegten Mindestanforderungen unterliegen.
• Transparenz der Einflussnahme auf die Gesetzgebung: Stellungnahmen, Gutachten und ähnliche Dokumente, die akkredidierte Lobbyisten zu einem Gesetzgebungsverfahren einreichen, sollen auf der Webseite des Bundestags veröffentlicht werden. Werden dem Parlament Stellungnahmen vorenthalten, die der Exekutive oder anderen Stellen übermittelt wurden, droht die Streichung aus dem Transparenzregister.
• Bezahlte, aber auch ehrenamtliche Nebentätigkeiten von Abgeordneten für Körperschaften, die in der Transparenzliste aufgeführt sind, sollen mit einem Bundestagsmandat unvereinbar sein. Einfache Mitgliedschaften sollen davon nicht berührt werden.
• Für Mitglieder der Exekutive und Parlamentarier mit besonderen Funktionen (Fraktionsvorsitzende, Ausschussvorsitzende, Fraktionsgeschäftsführer und ihre jeweiligen Stellvertreter) soll eine Karenzzeit von mindestens zwei Jahren gelten, wenn ihre neue berufliche Tätigkeit nicht mit der Berufstätigkeit vor Amtsantritt in Verbindung steht. Über Ausnahmen kann die Bundesregierung oder der Bundestag entscheiden.
• Externe Mitarbeiter in der Bundesverwaltung sollen nicht länger beschäftigt werden.
• „Kanzleigesetze“ einschränken: Nur in begründeten Einzelfällen sollen Gesetzesvorlagen extern ausgearbeitet werden. Dies soll in einem transparenten Vergabeverfahren auf Basis einer öffentlichen Ausschreibung geschehen.
• Sponsoring von Aktivitäten der Regierung, Parlament, Fraktionen oder Parteien soll verboten werden.
• UN-Konvention gegen Korruption ratifizieren

Unterschiedliche Reaktionen

Die Reaktionen auf die Studie fielen unterschiedlich aus – so etwa auf der Podiumsdiskussion zur Vorstellung der Studie, die am 5.12. in Berlin stattfand. Hier trafen Unternehmenslobbyisten von BASF und der Deutschen Post sowie ein Lobbyist vom Bundesverband der deutschen Banken, der parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion Peter Altmaier und Christian Lange, Parlamentarischer Geschäftsführer der SPD-Fraktion, sowie unser Vorstandsmitglied Dieter Plehwe aufeinander.

Herbert Hönigsberger (Autor der Studie), Kathrin Zabel (Deutsche Post), Christian Lange (SPD), Thomas Leif (Moderation), Peter Altmaier (CDU), Andreas Krautscheid (BDB), Dieter Plehwe (LobbyControl), Wolfgang Niedermark (BASF)

Viel Einigkeit zeigte sich zunächst in der sehr grundsätzlichen Forderung nach mehr Transparenz. Die konkreten Forderungen aus der Studie wurden dagegen unterschiedlich aufgenommen: Altmaier stellte klar, dass er die meisten Vorschläge für unnötig hielt. Schließlich sei Lobbyismus genauso wenig schlecht wie der Journalismus. Die wenigen “Auswüchse” des Lobbyismus könne man nicht mit “Placebo”-Maßnahmen wie einem “Zwangsregister” beheben. Allein das Thema “Kanzleigesetze” sah auch Altmaier kritisch und forderte eine “mobile Gesetzes-Task Force” innerhalb der Bundesregierung. Christian Lange dagegen lobte die Forderungen der Studie und positionierte sich klar für mehr verbindliche Lobbyregulierung. Die drei eingeladenen Branchenvertreter sprachen sich zwar für mehr Transparenz aus, zeigten sich aber skeptisch gegenüber mehr verbindlicher Regulierung.

Unser Ansatz: Verbindlichkeit statt Anreizsystem

LobbyControl unterstützt das grundsätzliche Anliegen der Studie, Lobbytätigkeiten stärker zu regulieren. Die geforderten schärferen Reglungen für externe Mitarbeiter in Ministerien und von Partei- und Politiksponsoring hält auch LobbyControl für wichtige Maßnahmen zur Eindämmung von intransparenter und einseitiger Einflussnahme. Kritisch sehen wir allerdings die Vorschläge der Studie in Bezug auf ein unverbindliches Lobbyregister. Ein solches – das zeigen die Erfahrungen mit dem Brüsseler Transparenzregister – verfehlt das Ziel, Transparenz wirksam und für alle Akteure gleichermaßen herzustellen. Zwar sollen an die Registrierung geknüpfte Privilegien als Anreiz dienen. Jedoch sind nicht alle Lobbyakteure in Berlin gleichermaßen auf den Zugang zum Bundestag angewiesen und es wäre ein leichtes, entsprechende Regelungen zu umgehen.

Zugleich leuchtet es nicht ein, warum mit der Registrierung als Lobbyist ein Anspruch auf Veröffentlichung der eigenen Position auf den Seiten des Bundestages verbunden sein sollte. Darüber hinaus schlägt die Studie vor, dass Lobbyisten einen Anspruch auf eine Stellungnahme des entsprechenden Fachausschusses haben sollten. Das setzt aus unserer Sicht ein falsches Signal: Nur mit Hilfe von professionellen Lobbyisten wird man auch wirklich gehört. Statt Lobbyisten weitreichende Privilegien einzuräumen, sollten aus unserer Sicht neben Transparenzpflichten klare Regeln und Grenzen gesetzt werden.

Eine Anregung zur Diskusson

Insgesamt leistet die Otto-Brenner-Stiftung mit ihrer Studie einen wichtigen Beitrag zur Debatte über die Regulierung von Lobbytätigkeiten. Wir werden uns damit auch weiter auseinandersetzen. Es gibt auch einige Punkte, wo wir durchaus Unterschiede sehen. Fragwürdig erscheint LobbyControl z.B. der Begriff der Marktordnung. Die Autoren der Studie möchten damit verdeutlichen, dass beim gegenwärtigen Lobby-System durch “außer Kontrolle geratene Konkurrenzkonstellationen” der freien Austausch von Informationen auf dem Markt der Informationen behindert werde. Mit einer neuen staatlich hergestellten Marktordnung solle ein “fairer Wettbewerb” gewährleistet werden. Aus unserer Sicht ist zum einen die Markt-Rhetorik problematisch, wenn es um Demokratie geht. Zum anderen ist auch fraglich, ob die Perspektive des “Markts der Informationen”, der nur richtig geregelt werden muss, tatsächlich ausreichend ist.

Ein weiterer Diskussionspunkt wären die Vorschläge zu den Nebentätigkeiten von Abgeordneten (siehe dazu auch die Nachdenkseiten). Dazu fordert die Studie ein Verbot von Tätigkeit neben dem Mandat, wenn diese Tätigkeiten für Organisationen ausgeübt werden, die als Lobbyorganisationen in der vorgeschlagenen Transparenzliste stehen. Das würde bezahlte Tätigkeiten ebenso betreffen wie ehrenamtliche. Aus unserer Sicht würden wir hier eine Unterscheidung machen und ehrenamtliche Tätigkeiten zulassen. Denn Abgeordnete dürfen durchaus ein eigenes politische Profil haben. Das problematische sind aus unserer Sicht vielmehr mögliche finanzielle Abhängigkeiten oder gar bezahlte Interessenvertretung für Dritte (siehe dazu auch unsere Studie zu den bisherigen Nebentätigkeiten-Regeln)

Weitere Informationen:

• Die Studie steht hier zum Download bereit. Weitere Online-Teile der Studie und Informationen Studie finden Sie hier.
• Radiointerviews und Mitschnitt der Veranstaltung
• Presseberichte und andere Reaktionen auf die Lobbystudie
• Positionspapier von LobbyControl zu Lobbyregulierung

Die EFSA hat nun bis Ende März Zeit, auf die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten (Ombudsmann) zu reagieren. Der Bürgerbeauftragte, P. Nikiforus Diamandouros, hat darüber hinaus die Kompetenz, den Fall dem Europäischen Parlament vorzulegen.

Konkret kritisiert der Ombudsmann in seiner Empfehlung mehrere Punkte, auch unabhängig von dem konkreten Fall:

• Die EFSA solle strengere Regeln und Verfahren zu Verhandlungen ihrer Mitglieder über Tätigkeiten nach ihrem Ausscheiden aus der Behörde entwickeln und anwenden. Die Behörde solle anerkennen, dass solche Verhandlungen mit ernsthaften Interessenkonflikten verbunden sein können.
• Die EFSA solle anerkennen, dass sie im Fall Renckens darin versagt hat, die entsprechenden Regeln anzuwenden und nicht zu einer ausreichend gründlichen Einschätzung des potentiellen Interessenkonflikts gelangt ist.
  
• Bei zukünftigen Fällen solle die EFSA darauf achten, ausreichende Informationen einzuholen, eine möglichst gründliche Einschätzung des Potentials für Interessenkonflikte vorzunehmen und die Ergebnisse dieser Einschätzung ordentlich zu dokumentieren.

Tatsächlich hat die EFSA bereits neue Regeln zur Stärkung der Unabhängigkeit, zum Umgang mit Interessenkonflikte und zur besseren Kontrolle der Drehtür zwischen Nahrungsmittelindustrie und der Behörde eingeführt. Weitere Regeln wurden bei einer Sitzung des Verwaltungsrats gestern in Warschau beschlossen. Daher argumentiert die EFSA in einem Brief an den Ombudsmann, dass sie nun wesentlich bessere Regeln hätte als 2009 und dass die Regeln weiter verbessert würden, so dass es keine derartigen Fälle mehr geben sollte.

Neue Regeln = bessere Regeln?

Allerdings zeigt der Wechsel von David Carlander vor einigen Wochen zum Nanotechnologie-Industrieverband (Nanotechnology Industry Association), dass die neuen Regeln nicht ausreichen. Carlander war bei der EFSA für die Risikobewertung von Nanotechnologie in Nahrungsmitteln zuständig. Nun ist er Cheflobbyist (Director of Advocacy) bei einem Verband, der die Interessen eben jener Unternehmen vertritt, deren Produkte Carlander bei EFSA unter die Lupe nehmen sollte. Zwar hat die EFSA Carlander entlang ihrer neuen Regeln ein einjähriges Kontaktverbot zur EFSA in Bezug auf Nanotechnologie auferlegt. Unserer Einschätzung nach hätte der Wechsel jedoch für mindestens 2 Jahre vollständig untersagt werden müssen um Interessenkonflikte auszuschließen, insbesondere da es sich um eine Lobbytätigkeit handelt. Fraglich ist auch, zu welchem Zeitpunkt Carlander Verhandlungen mit NIA über seinen Job aufnahm.

Grüne: “Demokratischer Aufbruch in Zeiten der Krise”

Der Bundesparteitag der Grünen fand vom 25. bis 27. November in Kiel statt. Interessant für uns war der Tagesordnungspunkt “Mehr Demokratie ist die Lösung” und genauer der Beschluss unter dem Titel “Demokratischer Aufbruch in Zeiten der Krise”.

2009 übergaben wir 8.700 Unterschriften für ein Lobbyregister an den Bundestag. Zumindest bei der Opposition bewegt sich was

In diesem Beschluss werden eine Reihe von Maßnahmen zur Stärkung der Demokratie vorgeschlagen, darunter auch eine Begrenzung einseitiger oder verdeckter Einflussnahme auf politische Entscheidungen. Nach Auffassung der Grünen ist “eine Politik, die gut organisierten und ressourcenstarken Interessen zuwider läuft, nur schwer möglich.” Das sehen wir auch so. Die Grünen differenzieren weiter: “Zwar ist eine Politik, die vor allem ressourcenschwache Interessen in den Blick nimmt, nicht per se gut – schlecht ist es allerdings für die Demokratie, wenn der politische Spielraum schon vorab eingeengt ist und nicht alle Interessen in die Entscheidung einbezogen werden [...]” Letztlich sei also Lobbytransparenz und -regulierung eine Frage der politischen Gerechtigkeit. Was schlagen die Grünen also vor, um diesem Ziel näher zu kommen? Hier eine Übersicht:

• Einführung eines verpflichtenden Lobbyregisters in Bund, Ländern und auf europäischer Ebene
• Eine dreijährige Karenzzeit für politisches Spitzenpersonal, in der die weitere Berufstätigkeit genehmigungspflichtig sein soll
• Mehr Transparenz bei Nebeneinkünften ab 1000 Euro
• Keine Umgehung der Transparenzpflichten durch Anwälte durch klare Unterscheidung zwischen grundrechtlich relevanter Anwaltstätigkeit und Lobbyarbeit
• Ein Verbot von Parteispenden für juristische Personen, Begrenzung der Spendensumme für natürliche Personen sowie Absenkung der Veröffentlichungsgrenze für Großspenden (bisher 50.000 Euro)
• Gleichbehandlung von Sponsoring und Spenden bei den Veröffentlichungspflichten
• Eine ausgewogene Besetzung von Expertengruppen, auch auf europäischer Ebene

Mit diesen Beschlüssen schärfen die Grünen ihr Profil als Partei, die sich für mehr Transparenz und Schranken für Lobbyismus einsetzt. Wir begrüßen die Beschlüsse, auch wenn im Detail noch einige Fragen offen bleiben. Präziser hätten insbesondere die Beschlüsse zu Nebeneinkünften und Parteispenden ausfallen können: Auf welche Summe soll die Veröffentlichungspflicht für Großspenden abgesenkt werden? In welchen Stufen sollen Nebeneinkünfte veröffentlicht werden? In dem Beschlusspapier ist von einer Veröffentlichung bis 50.000 Euro die Rede – ist damit ein Jahres- oder ein Monatseinkommen gemeint? Warum gerade 50.000 Euro?

Zahlreiche Änderungsanträge
Wir erwarten von den Grünen, dass sie sich im Falle einer erneuten Regierungsbeteiligung auch tatsächlich an diesen Grundsätzen orientieren. Einige wesentliche Präzisierungen wurden durch Änderungsanträge eingebracht, wobei der Parlamentarische Geschäftsführer der Grünen im Bundestag, Volker Beck, eine zentrale Rolle spielte. So sorgte Beck dafür, dass die Regelungen zur Karenzzeit etwas abgeschwächt wurden. So wurde angefügt, dass nur dann keine Lobbytätigkeit aufgenommen werden darf, “wenn dadurch Vorteile oder Belohnungen aus früheren Regierungstätigkeiten gezogen werden.” Diese Einschränkung dürfte für einige juristische Auseinandersetzungen sorgen, falls eine Karenzzeitregelung tatsächlich eingeführt wird. Einfacher wäre es jedenfalls gewesen, jede Lobbytätigkeit innerhalb der Abkühlphase zu untersagen, wie in der Beschlussvorlage ursprünglich vorgesehen. Zugleich sorgte Beck dafür, dass Parteispenden von juristischen Personen verboten und nicht nur begrenzt werden – das stellt eine Positionsänderung der Grünen dar. Bisher hatte nur die Linke ein Parteispendenverbot für juristische Personen gefordert.

SPD: “Mehr Demokratie leben”
Auch die SPD beschäftigte sich auf ihrem Parteitag vom 4.-6.12. in Berlin mit dem Thema Demokratie. Bereits im September diesen Jahres hatte der Parteivorstand das Papier “Mehr Demokratie leben” verabschiedet, das nun als Leitantrag auf große Zustimmung stieß. Der Antrag war unter Federführung von Heiko Maas, Oppositionsführer im saarländischen Landtag und Mitglied des SPD-Bundesvorstands, entstanden. Zentraler Punkt darin ist vor allem die Forderung nach direkter Demokratie auch auf Bundesebene: Die SPD steht nun für die Einführung von bundesweiten Volksbegehren und Volksentscheide. Diese neue Positionierung wurde auch in der Presse als Kernforderung des Antrags aufgenommen. Auch mit Themen wie frühzeitige Bürgerbeteiligung und Transparenz bei Großprojekten greift die SPD die Rufe nach mehr Demokratie rund um die Proteste gegen Stuttgart 21 auf. Doch auch die Themen Lobbyismus, Lobbyregulierung und demokratieschädigende Machtungleichgewichte spielen in dem Antrag eine große Rolle.

Mit teils direkten und teils indirekten Bezügen auf die Lobbytätigkeiten rund um die Gesundheitsreform, die Laufzeitverlängerung und den Klientelismus bei der Hotelsteuer zieht sich das das Thema Lobbyismus wie ein roter Faden durch den Analysteil des Antrags. Folgerichtig fordert die SPD eine Verschärfung der Lobbyregulierung:

• Einführung eines gesetzlich verpflichtenden und sanktionsbewehrten Lobbyregisters für alle Interessenvertreter; Offenlegung der Interessen und Geldgeber; Pflicht zum Eintrag auch für Anwälte, sofern sie Lobbying betreiben; Überwachung durch einen “Lobby-Beauftragten”
• Partei-Sponsoring soll den Transparenzanforderungen für Parteispenden angeglichen werden, Regeln sollen auch für Listenverbindungen (Freie Wähler) gelten
• Während und nach Ablauf der Amtszeit sollen sich Mitglieder der Bundesregierung als mögliche Seitenwechsler einer Verhaltensrichtlinie unterwerfen, die die Aufnahme von entgeltlichen und unentgeltlichen Tätigkeiten reguliert und Bestimmungen zur Offenlegung finanzieller Interessen und Vermögen beinhaltet.
• Vorgaben für die Mitarbeit Externer in Bundesbehörden, bei der externen Erstellung von Gesetz- und Verordnungsentwürfen und bei der Vergabe von Hausausweisen für Liegenschaften des Bundestages (keine weitere Präzisierung)
• freiwilliger Verhaltenskodex für Lobbyisten zu den Grundsätzen Offenheit, Transparenz, Ehrlichkeit und Integrität, als Anreiz wird Annahme wird im Lobbyregister aufgeführt
• Transparenz auch bei der direkten Demokratie: strenge Offenlegungspflichten im Abstimmungswahlkämpfen, damit bekannt wird, welche Geldgeber hinter einer Werbekampagne stehen; alle Regeln politischer Transparenz müssen auch für Initiatoren von Volksentscheiden gelten

Gute Ausführungen zum Lobbyregister, Leerstelle bei Nebentätigkeiten
LobbyControl begrüßt grundsätzlich die Forderungen der SPD. Vor allem der Abschnitt zum Lobbyregister enthält aus unserer Sicht die wichtigsten Punkte – einschließlich der Forderung, auch Anwälte in ein Register einzubeziehen. Andere Bereiche wie Seitenwechsel und die Mitarbeit Externer bleiben dagegen vage. Notwendig ist hier, die Inhalte einer Verhaltensrichtlinie für ehemalige Mitglieder der Bundesregierung zu präzisieren. Zu klären ist außerdem, ob es von staatlicher Seite die Möglichkeit geben soll, bestimmte Tätigkeiten, wie z.B. sogenannte “Danke-schön-Verträge”, zu untersagen. Auch die Inhalte der Vorgaben für externe Mitarbeiter in Bundesbehörden werden nicht weiter ausgeführt.

LobbyControl kritisiert, dass das Thema Nebentätigkeiten von Abgeordneten in dem Antrag überhaupt nicht erwähnt wird. Hier ist es dringend erforderlich, dass die SPD eine präzise Forderung nach einer Regulierung von Nebentätigkeiten nachreicht. Die bestehende Regelung ist viel zu ungenau, da Nebeneinkünfte nur in groben Stufen angegeben werden müssen.

Weitere Informationen:
Positionspapier von LobbyControl zu Lobbyregulierung

Die Tagesschau zitiert Ulrich Müller und verweist auf unsere Forderungen nach einem Lobbyregister und strengeren Regeln für den Seitenwechsel aus der Politik in die Wirtschaft. Die Taz spekuliert munter über die Gründe der Abwesenheit des Gewinners Josef Ackermann, sowie über die Ursachen seines Sieges und kommt zum Schluss, dass er den Preis “ganz persönlich” verdient hat. Inforadio (rbb) stellt uns kurz vor und vergleicht die Lobbykratie-Medaille mit eine “Art ‘Saure-Gurke’ für kungelnde Unternehmen” und der WDR verweist auf unseren Hinweis, dass der Sprecher der Deutschen Bank nicht auf den Vorwurf des bevorzugten Zugangs eingeht, sondern nur das typische Idealbild der Lobbyisten von einem pluralistischen Interessenausgleich zeichnet. N-Joy nutzt die Verleihung als Anlass um unseren Mitarbeiter Felix Kamella ausführlich zum Thema zu interviewen und Frontal21 geht als Fortführung einer früheren Berichterstattung zur Griechenland-Krise auf die Lobbykratie-Medaille ein. Die Frankfurter Rundschau stellt eine Studie zum Thema Lobbyismus vor und verweist hierbei auch auf die Preisverleihung.

Weitere Links:

• “Gezielte Stichelei gegen den Lobbyisten Ackermann”, handelsblatt.de
• “Ackermann erhält Lobbykratie-Medaille”, rp-online.de
• “Peinliche Medaille für Ackermann”, neues-deutschland.de
• “Verfolgte Unschuld”, jungewelt.de
• “Ackermann erhält Preis für undemokratische Lobbyarbeit “, haz.de
• “Ackermann erhält Negativpreis für undemokratische Lobbyarbeit”, augsburger-allgemeine.de
• “Ackermann bekommt Negativpreis für Lobbyarbeit”, nzz.ch